澳大利亞加入亞投行：利益權衡的選擇？

王毅　李福建

2015年3月29日，澳大利亞總理阿博特、外長畢曉普及國庫部長霍基聯合對外宣布澳大利亞將簽署有關亞洲基礎設施投資銀行（下稱“亞投行”）的諒解備忘錄，成為“亞投行”的意向創始成員國。作為亞太地區具有一定經濟實力的發達國家，同時兼具美國重要盟友的身份，澳大利亞是否能夠加入作為“一帶一路”倡議的具體舉措——“亞投行”一直備受矚目。澳大利亞從一開始便是參與“亞投行”相關磋商的主要國家，但到2014年10月卻拒絕加入，而又于窗口關閉前趕上了成為意向創始成員國的“末班車”，這一歷程不可謂不波折。輿論普遍認為澳大利亞態度的轉變是受到以英國為首的一些主要西方國家表態的影響。澳大利亞之前的糾結與反復主要是在美國盟友及第一大貿易伙伴中國之間進行抉擇的問題。美國另一重要盟友英國的“背叛”為澳大利亞減輕了壓力，因此它的加入也便順理成章。此種解釋固然有其合理性，但卻忽略了澳大利亞政府的能動性。即便沒有英國等西方國家的表態，澳大利亞加入“亞投行”也是勢在必行，只是時間早晚的問題。“亞投行”案例是澳大利亞“蒙混過關”策略的一個經典體現。澳大利亞的這一策略在一段時間內將成為其處理中澳關系的主要模式。

澳大利亞的政策選擇及其原因

中國國家主席習近平2014年11月訪問澳大利亞時表示，歡迎澳大利亞參與“21世紀海上絲綢之路”（下稱“海絲”）倡議。澳大利亞歷史上并非海上絲綢之路的重要節點，因此最初對這一倡議缺乏共鳴。相比之下，與“海絲”倡議同時提出，并與之密切相關的亞洲基礎設施投資銀行倡議卻獲得了澳大利亞政策制定者和民眾更多的關注。“海絲”倡議的一個重要內容是大力發展沿線國家基礎設施互聯互通。亞洲大部分國家是發展中國家，對加強基礎設施建設有巨大需求，然而與此相對應的卻是巨額的資金缺口。在此背景下，中國提出設立“亞投行”，是對基礎設施建設融資難問題的具體回應。

然而，對于是否應該成為“亞投行”的意向創始成員國，澳大利亞國內發生了很大的爭論。澳大利亞輿論在對“亞投行”經濟利益認知加深的同時，也伴隨著對中國整個“一帶一路”倡議戰略意圖的進一步擔憂，認為這一倡議勢必削弱現存的由美國主導的地區秩序，所以機遇背后也有挑戰。

正是在這樣的背景下，澳大利亞政府對“亞投行”的立場始終搖擺不定。澳大利亞全程參與了“亞投行”籌備的前期磋商，甚至據澳大利亞媒體透露，澳大利亞內閣本來在原則上是同意加入“亞投行”的。然而，就在《籌建“亞投行”的政府間框架備忘錄》于2014年10月簽署前夕，澳大利亞內閣國家安全委員會突然以“亞投行”可能影響國家安全為由拒絕參加。[1]而隨著“亞投行”籌備的順利進展，貿易和投資部長羅布又于2014年12月向媒體表示，澳大利亞不排除加入的可能，使得澳大利亞政府態度顯得更加捉摸不定。2015年1月4日，澳大利亞近鄰新西蘭決定加入“亞投行”。2015年3月12日，澳大利亞的“母國”英國宣布加入。隨后，阿博特總理于14日在接受《澳大利亞人報》采訪時表示將盡快做出審慎的決定。24日，澳大利亞內閣做出加入決定。29日，澳大利亞正式對外宣布這一決定。事態發展之迅速讓人始料未及。

澳大利亞政府的前后反復反映出其對“亞投行”問題的糾結。在2014年底相關討論最為激烈的時候，澳內閣成員之間的意見分歧甚至公開化了。主管經貿的內閣成員，如國庫部長霍基、貿易和投資部長羅布，主要從本國經濟利益出發，始終支持澳大利亞加入“亞投行”；而外長畢曉普更多考慮到政治戰略因素，特別是美國和日本等盟國的態度，對加入“亞投行”持反對意見。畢曉普對“亞投行”的治理結構提出質疑，認為目前的方案在安全性及透明度上都存在問題。總理阿博特則表示澳大利亞是否加入取決于中國能否為“亞投行”提供更好的治理設計，并宣稱澳大利亞希望加入多邊機制，而非由中國主導的單邊機制。然而，霍基和羅布卻認為澳大利亞只有加入“亞投行”，才可能對銀行的運營產生直接影響，才能避免上述治理問題。[2]

事實上，治理結構問題并非澳大利亞政府的全部考量。阿博特內閣的決策實際上受到了美國的壓力。美國和日本將“亞投行”與亞洲開發銀行及世界銀行對立起來，認為“亞投行”是對美、日金融影響力的挑戰，并積極游說亞洲國家及其他西方盟國不去參與銀行的創立。正是在美日密集的外交活動，包括美國總統奧巴馬，國務卿克里及日本首相安倍對總理阿博特的高層外交攻勢下，阿博特內閣才猶豫不決長達半年之久。

澳大利亞國內輿論

對政府決策的態度

澳大利亞國內輿論對阿博特政府的長期猶豫不決多持負面意見。前總理基廷對阿博特政府的批評尤為激烈。在他看來，“亞投行”的影響是深遠的，尤其當中國愿意在本地區擔當更大責任時，澳大利亞會因未積極參與到地緣經濟的塑造進程中而遭受極大的損失。

對于“亞投行”是否會成為中國的戰略工具，基廷、格雷格·艾爾（澳大利亞資深媒體人）等人認為，“亞投行”的高度商業化運作是可預期的，政治性不會是“亞投行”的主流。[3]他們以中國的國家開發銀行為例，指出中國本不需要外資的介入也可以獨立運作大型的投資銀行。然而，中國現在邀請其他國家共同參與“亞投行”的創立，本身就是開放性的體現。對于中國的投資比重過大，可能對權力形成壟斷的疑慮也是一個悖論。正如悉尼科技大學教授詹姆斯·勞倫森所指出的，如果按照各國GDP來設定投資比例的話，更多西方國家的加入自然會稀釋中國的股權占比，因此以中國可能壟斷權力為理由而不加入是個偽命題。[4]另外，澳大利亞也完全可以通過在“亞投行”的管理機構中擔當重要角色，例如理事會的副主席等，來保持對“亞投行”決策的影響。

對于“亞投行”是否會對亞洲發展銀行和世界銀行構成挑戰，澳大利亞國內的“亞投行”支持者雖不否認這一點，但認為中國要擴大其在地區及世界的金融影響力實屬正常。正如澳大利亞前駐華大使芮捷銳所表示的，當前世界經濟已經以中國為重心，中國要在國際機制中打上自己的烙印是正常現象。[5]澳大利亞輿論認為全球金融危機以來，國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融機構未能顯著地提高新興經濟體的決策權，是中國要建立新的金融機構的重要原因，問題并不只在于新興國家追逐權力，更是因為現狀國不愿分享利益。國庫部長霍基甚至也對現有國際金融機構改革遲緩抱有微詞。

澳大利亞的政治利益

與經濟利益是否相背離？

根據亞洲開發銀行2011年做出的預測，到2020年，亞洲每年將有7500億美元的基礎設施建設資金缺口，現有的融資平臺顯然已難以滿足需要。創立“亞投行”是順應地區發展潮流的舉措，并不會因為某一國或幾國的不加入而停止腳步。然而，作為亞太地區重要發達國家，無論是提供資本還是經驗，澳大利亞對亞太地區發展的重要性毋庸置疑，它的加入也必將產生積極影響。

從澳大利亞自身來看，加入“亞投行”的經濟利益是巨大的，將幫助其實現“亞洲世紀”的目標。國內層次，澳大利亞各州一直積極吸引來自中國的基礎設施投資，中澳政府還在2012年簽署了促進基礎設施建設的合作備忘錄。基礎設施投資是今后一段時間內澳大利亞國民經濟的重要增長點。如霍基所說，澳大利亞如果作為“亞投行”的創始成員，澳大利亞企業界則將有更多的機會參與到“亞投行”所投資的項目中，進而拉動其資源業和服務業的增長。

地區層次，澳政府態度的積極轉變不僅將有利于中澳關系的發展，尤其是經貿往來的密度和深度將進一步增強，還會在南太平洋地區起到示范和帶頭的作用。澳政府本來對中國近年來在南太愈加擴大的影響力存有戒心，生怕北京在其后院“挖墻腳”。南太國家在參與“海絲”倡議的問題上也不得不考慮澳大利亞的意見。澳大利亞目前對“亞投行”的積極表態應該有助于南太島國放開手腳，探索各自在“海絲”倡議中的自身利益所在，進一步加強與中國的合作關系。

國際層次，澳大利亞于2014年主辦G20峰會，提出未來五年全球經濟增長2%的目標，通過基礎設施投資拉動經濟增長成為各國領導人的普遍共識。促進公私部門合作，減少基礎設施投資障礙是澳大利亞主辦G20峰會的主要目標之一。[6]澳大利亞加入“亞投行”將鞏固其在全球多邊層面的相關努力。

可以從兩個不同的角度來分析澳大利亞前后不一的政策立場。一方面，人們普遍認為澳大利亞在是否加入“亞投行”問題上所面臨的困境是政治利益與經濟利益的沖突，其實質是美澳在安全上的同盟關系與中澳之間緊密的貿易聯系之間的張力，其結構性背景是中美在亞太的競爭所形成的地緣政治格局與地緣經濟格局的背離。雖然阿博特政府盡力在二者之間尋求平衡，以同時獲得經濟利益與安全利益，但結果并不總是如其所愿，澳大利亞對“亞投行”的政策糾結便是最好的說明。

從另外一個角度來看，澳大利亞的政治與經濟利益并不能簡單加以剝離，美國不僅僅是其政治利益的保障，而澳大利亞的經濟利益也不僅僅來自中國，對“亞投行”的立場變化恰恰反映了這種復雜性。堪培拉決策者也相當看重日本和美國對澳大利亞的經濟重要性。美日合起來對澳大利亞的貿易總量及投資累計總額都遠遠超過中國，關鍵時刻做出偏向美日的抉擇并非簡單意義上的顧此失彼。何況阿博特總理于2014年年底頂住同僚的反對聽取美國、日本的勸說等于給了盟友很大面子，也為自己積累了政治資本。在當歐洲國家宣布加入“亞投行”以后，阿博特不失時機地調整立場，轉而支持加入“亞投行”，美日也很難再予以阻擋，同時也避免了對盟國關系造成很大的負面影響。

這一點也許借鑒了其前任霍華德在擺平澳大利亞同中美兩國關系方面的經驗。霍華德執政初期因加強澳美同盟等舉動使中方不悅，待其地位穩固、夯實澳美同盟后，則大力發展對華關系，并在白宮前當著小布什總統的面公開向世人聲明，澳大利亞的對華利益有別于美國。最終，霍華德政府從中美雙方都獲得了收益。

澳方希望一邊同中國發展關系，一邊同美國推進傳統同盟關系，做到雙贏，而不是零和。不過，在實際運作中會遇到許多棘手的、看似零和的局面，需要澳政府做出選擇。在遇到錯綜復雜、難以抉擇的局面時（如阿博特政府面對“亞投行”問題時），澳大利亞的政策往往是在“蒙混過關”（muddle through），以避免矛盾激化。然而，僅憑于此并不能使澳大利亞所面對的政治安全利益及經濟利益之間的矛盾消失。至于這種矛盾是否會達到不可調和的地步則取決于中國的崛起是否具有可持續性，中國在經濟上對澳大利亞繼續保持重要性或越來越重要，甚至遠遠超過美日及其西方盟國，成為澳經濟利益的代名詞。另外，中美之間雖有競爭，甚至在某些領域還十分激烈，但不至于失控。中國領導人提出與美方共同建設以“不沖突、不對抗，相互尊重，合作共贏”為內涵的新型大國關系不失為一種消除對抗、避免重蹈歷史覆轍的新嘗試。因而澳大利亞也不必做出非此即彼的硬性選擇，可以利用模糊的空間加以回旋，從中獲得利益。

結語

中國倡議的亞洲基礎設施投資銀行深深觸動了澳大利亞的國家利益，使堪培拉政府左右為難。澳大利亞再一次運用其“蒙混過關”策略，在最后時刻做出了符合澳根本利益的選擇，同時成功地避免了對美澳同盟關系造成重大損害。可以預期，澳大利亞未來在處理中澳關系時還將繼續套用這一策略。

（第一作者系澳大利亞格里菲斯大學亞洲研究所研究員；第二作者系外交學院亞洲研究所助理研究員）

（責任編輯：張凱）

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[1] Phillip Coorey， “Australia Offered Top Role in China’s $57b Infrastructure Bank”， The Australian Financial Review， November 3， 2014， http：//www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/australia_offered_top_role_in_china_o7ATw7ydjWD132gTYGSW3H. （上網時間：2015年3月29日）

[2] Lisa Murray， Phillip Coorey and Greg Earl， “China Sets Infrastructure Bank Deadline for Australia”， The Australian Financial Review， November 23， 2014， http：//www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/china_sets_infrastructure_bank_deadline_gQErxPFdeuupGrtnIQhinJ. （上網時間：2015年3月29日）

[3] Michael Stutchbury and Greg Earl， “Keating Slams China Bank Snub”， The Australian Financial Review， November 30， 2014， http：//www.afr.com/Page/Uuid/ff82668a-5f29-11e4-98b6-aff0797ad804. （上網時間：2015年3月29日）； Greg Earl， “China’s New Infrastructure Bank May Be Hard to Ignore”， The Australian Financial Review， October 29， 2014， http：//www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/china_new_infrastructure_bank_may_4WYxSsaTM0PCaUu3dthyeN. （上網時間：2015年3月29日）

[4] James Laurenceson， “Abbott’s Awkward APEC Moment over Asian Infrastructure Bank”， The Conversation， November 10， 2014， http：//theconversation.com/abbotts-awkward-apec-moment-over-asian-infrastructure-bank-33830. （上網時間：2015年3月29日）

[5] Su-Lin Tan， “Mistake for Australia to Snub China's New Infrastructure Bank， Says Former Ambassador Geoff Raby”， The Sydney Morning Herald， October 28， 2014， http：//www.smh.com.au/business/g20/mistake-for-australia-to-snub-chinas-new-infrastructure-bank-says-former-ambassador-geoff-raby-20141028-11d7lg.html. （上網時間：2015年3月29日）

[6] Michelle Grattan， “Division over Bank as Australia Caught between China and US”， The Conversation， October 19， 2014， http：//theconversation.com/division-over-bank-as-australia-caught-between-china-and-us-33153. （上網時間：2015年3月29日）