政策執行過程中的“權力尋租”及其遏制之道

胡俊生 張偉平

摘要：政策執行是政策運行過程中的重要環節，在政策執行過程中，“權力尋租”的影響使得政策效果難以得到保障。“權力尋租”必然扭曲資源的有效開發和配置，危害社會公平，嚴重阻礙經濟與社會的可持續發展。公共政策執行過程中“權力尋租”行為的形成主要有行政道德失范、監督機制不健全、決策主體權限不明確等原因。為此，要通過不斷完善監督機制、加強行政倫理建設、轉變政府職能等方面的工作，切實保證政策執行過程中權力受到有效制約，防止“權力尋租”行為的產生。

關鍵詞：政策執行;“權力尋租”;遏制;行政道德;監督機制

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）04-0031-03

作者簡介：胡俊生（1959-），男，陜西橫山人，延安大學副校長，博士，教授，碩士生導師，主要從事公共政策與教育政策研究;張偉平（1989-），男，安徽安慶人，延安大學公共管理學院2013級碩士研究生，研究方向：公共政策與教育政策。

黨的十八大以來，黨中央堅定明確地提出從嚴治黨，加大懲治腐敗的力度。據中紀委官網顯示，截止到2014年12月，已經有60多名省部級高官因涉嫌嚴重違紀違法接受組織調查，被曝光的貪腐案件令人震驚，嚴重危害了黨和人民的利益，其中一大部分腐敗就是在政策執行過程中的“權力尋租”所導致的。“權力尋租”嚴重損害了廣大人民群眾的切身利益，影響了政府的形象和公信力，因此，遏制政策執行中的“權力尋租”是一項十分迫切的政治任務。

一、政策執行過程中“權力尋租”的表現及主要特點

租金在經濟學中的原意指某種生產要素所有者獲得的超過該要素機會成本的收入，經濟學家把租金引申到政府行為里，產生了尋租的概念。“尋租”（rent—seeking）這一概念最早是由美國安尼·克魯格提出的，她認為：在多數市場導向的經濟中，政府對經濟活動的管制比比皆是，這些管制導致各種形式的租金，人們經常為這些租金展開競爭而導致尋租出現。因此，權力尋租是指政府的官員或企業的高層領導利用手中的權力，避開各種控制、法規、審查，以權力來換取個人及小團體的利益，從而達到尋求或維護既得利益的一種活動。

（一）政策執行過程中“權力尋租”的主要表現

在公共政策執行過程中，權力尋租的具體表現不一，但從尋租的本質來看，主要有以下三種：其一，權錢交易。這是權力尋租的非常典型的一種形式，即是在公共政策執行中，權力尋租者用權力換取金錢或用金錢購買權力，從而滿足自己的私欲。其二，權權交易。這是一種較為隱蔽的方式，很難識別。在公共政策執行中用自己手中的權力與別人手中的另一種權力進行交換，通過交換的權力尋求租金。其三，權色交易。權色交易的尋租者看起來似乎跟租金無關，但權色交易是當前比較普遍的一種權力尋租行為，在權色交易中，尋租者沒有經過金錢而直接用權力換取美色，用權力直接尋求到了自己所要的“租金”，因此，也是一種權力尋租，并且是一種危害較大的尋租。

（二）政策執行過程中“權力尋租”的主要特點

一是從濫用公共權力向濫用公共資源轉變。武漢大學常務副校長陳昭方和常務副書記龍小樂同時被捕，陜西省近三年查處80多宗大學經濟案等落馬的大學官員八成以上是在基建工程招標、儀器設備和圖書采購、后勤服務等環節出了問題。這表明在政策執行過程中一些官員從濫用權力向濫用公共資源轉變。

二是尋租手段更加復雜和隱蔽。目前，在政策執行過程中一些腐敗分子善于利用政策的漏洞或者利用國家重點工程建設轉包“分肥”，在有些地方還出現了送子女、配偶出國把腐敗贓款轉移出境、自己外逃等腐敗新動向。尋租腐敗實施的方式與過程越來越復雜和隱蔽。

二、“權力尋租”的危害及原因分析

權力尋租行為對中國的政治、經濟、社會、思想等的影響甚大，其危害不言而喻。權力尋租不僅是一個經濟問題，更是一個重大的社會政治問題，權力尋租的泛濫，對我國現代化的進程、國家的長治久安構成嚴重的威脅。

（一）“權力尋租”的嚴重危害

1.扭曲資源的有效配置，阻礙經濟健康發展。權力尋租是阻礙經濟發展和社會穩定的重要問題。權力尋租脫離于社會生產之外，是對存量財富的一種再分配行為，對社會整體而言，是其損失大于利得的一種競賽。資源的消費者為了獲得相關資源的使用權，不得不支付超過機會成本的費用;而這些費用僅僅是滿足控制這些資源的權力組織和個人的欲望。權力尋租無疑人為的設置了一種壁壘，使資源配置不按市場規律來運行，阻礙了生產要素在社會生產過程中的自由流動，不利于社會結構的穩定，也將危及到社會分化上來，造成了效率的低下，阻礙了社會經濟的健康發展。

2.引發社會沖突，不利于社會穩定。大量的公共權力被權力擁有者當作謀取私利的工具，必定導致避租者不公平感的增強，并產生相抗衡的情緒或行動，二者之間的沖突會引起社會資源的內耗，不利于社會的穩定，也將導致公眾對政府滿意度的下降。同時，權力尋租是對廣大人民利益的一種剝奪，造成廣大群眾對社會的、政府的認同感下降;再加上如今我國處于社會轉型關鍵期，矛盾很多，而新的整合機制尚未形成，這樣勢必造成暫時的社會整合機制的真空地帶，更不利于社會的穩定與發展。

3.破壞執政黨的公信力。執政黨執政的最核心標志就是掌握國家公共權力。公共權力一旦被少數人把持，為少數人謀取私利，不僅扭曲了社會資源的配置，破壞社會秩序，影響了社會公平，而且必然會引起人民的反對，失去人民的信任與支持，執政黨在公眾中的公信力將下滑，不利于社會的穩定發展以及和諧社會的構建。

（二）政策執行中“權力尋租”形成的原因

當前我國正處于社會轉型的關鍵時期，政治、經濟等各項制度尚不完善，這就給權力尋租者提供了尋租空間。權力尋租是由一國的政治、經濟、文化等多方面因素造成的，具體概括如下：

1.行政道德失范。一項關于“你對哪些人的倫理道德狀況最不滿意”的全國性權威調查發人深思：政府官員高居榜首，達748%。客觀地講，中國還沒有建立起穩定的保護普通事務類公務員基本利益的機構與機制，政府官員的“自利邊界”比較模糊，公務員的道德自律和他律缺乏標準。行政道德失范，從本質上講，它是權力異化的表現。行政權力是一種公共權力，它的目的是為公眾服務，然而在政策執行中公共權力的行使卻被濫用、私用。此外，隨著市場經濟逐步建立，利益主體更加多元化，人們過分地夸大了金錢的作用，金錢發揮作用的領域也被泛化，行政道德失范現象越來越多。一些行政人員在執行國家政策時利用國家賦予自己的權力以及手中掌握的各種資源為自己或者親朋謀私利。行政道德失范導致公共政策在執行過程中，容易出現執行偏差、變形現象，使得許多好政策得不到很好實施，政策效果難以令人滿意。

2.監督機制不健全。政策監督是公共政策執行過程的重要環節，是公共政策落到實處的保證。我國的政策執行過程中，因監督不到位而導致政策執行受阻的情形普遍存在，主要體現在以下幾個方面：（1）體制原因。由于我國政治體制的原因，監督機制運行效果不理想。監督機構往往因為隸屬以及附屬性原因，權力機關的監督權因其缺乏可操作性的具體措施而無法完全履行。沒有健全的監督制度對政策執行者及其行為進行監督，就不能實現有效的規范與控制，使政策執行產生缺損和漏洞，極易發生權錢交易的腐敗行為，導致政策執行不力。（2）外部監督缺乏。在我國，新聞媒體、社會監督等外部監督容易受行政權力干擾，導致民眾對政策執行實施監督的言路常常堵塞不通，溝通渠道不足，利益訴求難以表達，有的投訴即便被接受也往往無果而終，沒有任何反饋。這些都會影響政策執行的效果。

3.政策決策主體權限劃分不清、執行主體的趨利性。現階段，我國處于改革深水區，中央與地方、民眾與政府、利益集團等各種矛盾突出，一時難以解決。公共政策在執行過程中，中央政府與地方政府之間由于權力劃分不規范，導致中央與地方之間產生利益博弈的情況，有些地方甚至抵制公共政策的執行，這也給了公共權力擁有者提供了權力尋租的機會。同時，由于深受長期計劃體制的影響，當前我國政府機構重疊、職能交叉現象普遍存在，各部門之間權力劃分不清晰，職責不明確，經常產生互相扯皮的情況，容易造成權力尋租的真空地帶，給公共權力擁有者提供了便利，不利于政策的執行。在政策實施過程中，權力擁有者由于自身的“趨利性”會把權力私有化，按照自己的意志和愛好來行使權力，通過權利尋租來滿足自己的私欲，完全背棄了為人民服務的宗旨。

4.政策執行的信息溝通機制不健全。在知識經濟社會，信息發揮著重要的溝通作用。公共政策制定、執行、監督和控制都離不開信息，保證的公開透明是公共政策有效執行的重要條件。政策執行者向社會或公眾釋放、傳遞有效的信息的同時，也在設法不斷地從社會攝取必要的有關政策執行的有利信息。信息溝通機制不健全會導致政策執行過程中的信息交流嚴重阻滯。一方面，政策制定與政策執行過程中公眾參與嚴重缺乏，政策透明度不高，大多數公眾在政策執行之后對政策的意義、目標以及內容了解甚少，有的甚至抵制政策執行，不利于政策的有效開展;另一方面，政策執行缺乏信息反饋制度，政策執行盲目性較大，導致政策評估缺少足夠的科學依據，政策效果難以界定。

5.政策本身的缺陷。科學、合理、完善的政策是政策有效執行，實現政策目標的基礎，一項政策如果漏洞百出，執行人員就有可能無法正確理解政策意圖甚至曲解政策，并利用政策灰區來實現個人的私利。首先，政策多變，缺乏穩定性和連續性，無法建立政策的權威性和可信性，造成政策執行過程中普遍的短期行為和投機行為。例如，國家為整頓煤礦產業、規范市場，制定了一系列的政策，但短時期內政策發生了巨大變化，使得政策執行主體對政策執行持觀望態度，導致政策執行不徹底，并利用政策的多變性進行投機。其次，政策內容缺乏具體明確性。例如，我國的經濟適用房政策明文規定了保障的對象，但是居民家庭可支配收入、家庭人口結構等因素的確定很難衡量。一些政府官員就是基于政策的不確定性，利用手中的權力獲取私利，嚴重扭曲了政策的初衷。最后，政出多門，令政策執行者無所適從，導致政策執行不作為。目前部門利益化依然存在，大多數部門都是為了部門利益才去執行政策。一方面，各部門在沒有溝通聯系的情形下制定追求“自身利益最大化”的政策;另一方面，政策執行者利用“政出多門”、權責不一致的便利進行權力尋租，規避懲罰。

三、遏制政策執行中“權力尋租”蔓延的對策建議

權力尋租一方面損害了公共政策執行的有效性和權威性，另一方面也使得社會主義市場經濟中的公平競爭原則遭到了破壞，不利于社會資源的開發和利用。為此，找到有效途徑解決政策執行中“權力尋租”帶來的負面影響顯得尤為重要。

（一）加強行政道德建設

行政道德是一種特殊的職業道德，行政道德的構建對于改變政府行政機關作風，提高行政效率、增強服務意識、減少權力尋租行為都具有現實意義。一方面，要通過對優秀行政文化的宣傳和學習，加強我國公務員的德性培養以及公共行政倫理建設，提高行政人員的行政道德素質，增強為人民服務的意識。另一方面，營造良好的社會道德氛圍。公務員的行政道德修養并不是孤立存在的，它需要全體社會成員的共同努力，也需要公眾的鼓勵支持。通過行政道德的培養建設以及社會道德氛圍的構建，使得公務人員的行政道德良心、行政道德素質得到提高，以此為減少權力尋租行為提供內因上的幫助。

（二）弱化執行主體的“自利性”，增強政策執行的透明度

影響社會價值分配的公共權利在公利和私利之間進行切換是尋租行為產生的基本邏輯，按照這種邏輯能夠推導出通過加強公共權力運行過程的公開化、透明化以及可追責性可以防范尋租行為發生，弱化執行主體的“自利性”，實現對公共權力的回收、公共損失的追討和懲戒警示作用。

1.政策執行程序化、公開化。政策執行程序化是政策執行公開化的必然要求，指政策執行者按照政策執行的步驟和要求來執行政策。在政策系統中，對政策執行的步驟、細節、程序做出制度化的規定很有必要。政策執行公開化就是政策執行者有義務和責任把政策的目標、內容以及要求等事項告知政策客體，讓政策客體對政策的內容、過程等有充分了解。政策執行程序化、公開化，有利于規范權力運作，使得政府的信息公開呈現全方位、多角度、細披露的特點，任何人都可以通過廣泛渠道進行查詢，增強行政行為的透明度，在一定程度上杜絕了政策執行中權利尋租行為產生的空間。

2.弱化執行主體的“自利性”。面對“一切有權力的人都容易濫用權力”的現實，僅靠剛性約束來防范權力尋租行為將無力應對主觀意愿的能動性。因此，尋租治理應從改變個體尋租行為的動機入手，動機的改變除了說服教育之外，還可以通過以下幾個方面：一是高薪養廉。讓公職人員在正常行使公共權力的過程中能夠獲得相對較高的報酬，激勵他們較好地為公眾服務;二是加大對權力尋租行為懲罰力度，增加腐敗成本，使權力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經濟上傾家蕩產、思想上后悔莫及”;三是加大激勵措施。根據馬斯洛的需求層次理論，當低層次的愿望滿足后，另一較高層次的愿望就將取代之并支配人的行動。應當加大對政府官員的激勵，滿足其生理—心理上的多層次需求，弱化人的自利性因素。

3.推行權力清單制度。權力清單制度的推行就是向公眾明確表明政府的權力界限。在政策執行過程中，不斷推行和完善權力清單制度，對權力運行的全過程進行實時、多方監控，把權力真正關進“籠子”里，這是制權。公開權力清單，就是把家底曬出來，在陽光下運行，不僅方便群眾辦事，還要接受社會的全程監督，這樣就可在公共政策執行過程中大大減少灰色、暗箱操作，違規使用權力的現象，更加規范、制衡和約束官員手中的權力，真正實現權為民所用。

（三）建立健全監督機制，規范權力運行

防止權力濫用的方法就是加強對權力的制衡和監督，將權力關進制度的籠子里。公共權力如果沒有有效的監督和制約機制，必然會產生權力的濫用，也使得政策在執行過程中發生扭曲。監督控制是糾正偏差、預防政策執行不力的有效工具，也是提高政策執行效率的重要途徑，更是防止權力尋租的重要方法。建立健全監督體制應當重點解決以下幾個問題：一是充分保持監督機構的獨立性、公正性。要充分發揮紀檢、監察、審計等專門監督機構的作用，在官員個人財產申報制上擴大試點工作，并逐步完善。二是鼓勵社會公眾、新聞媒體等外部監督主體對政策的執行過程進行監督，特別是需要加強網絡監督。尊重公眾對政策執行的知情權，讓公眾全面了解政策制定執行過程，不僅能夠推動政策的執行，還能防范權力尋租行為的產生。

（四）建立健全信息溝通傳播機制

對于每一項公共政策，在政策的制定執行過程中，政府要充分運用各種方式進行宣傳，讓全體社會成員了解、理解、接受并參與到政策制定、執行活動中來，以促進政策的有效執行;同時，要建立政策執行的反饋、評估機制。政策在執行中和執行后的各種反應都需要通過反饋機制來進行科學的評估，只有這樣才能發現政策執行過程中產生的問題，特別是權力尋租現象，并進行及時的處理，從而保證政策有效執行。因此，政府必須健全完善信息系統建設，保持信息溝通渠道的暢通，保證信息傳遞的時效性、客觀性、正確性，通過信息的公開透明、有效溝通以及反饋防止權力尋租行為的發生。

（五）完善政策，杜絕漏洞

科學合理的政策既是提升政策執行力的必要手段，又是杜絕政策尋租空間的重要前提。首先要保證政策的具體明確性，政策的具體明確性決定著政策在執行過程中的可操作性，是執行人員行動的依據。這就要求政策的目標、操作流程等必須明確具體，含糊不清的政策容易在執行中給權力尋租者留下尋租空隙。其次是要保證政策的穩定性。如果政策朝令夕改，缺乏穩定性和連續性，就難以建立起政策的權威性和可信度，極易喪失政府的公信力。最后，消除政出多門、各行其是的狀況。建立合理的、科學的、穩定的決策權力結構，明確規定各級決策權力主體以及主體決策權的性質、內容、范圍等，避免權力“交叉”及權力“真空”的出現，做到各行其是，各負其責。

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