“城中村”改造難題及解決方案

周慧光

我國城鎮化進程起步雖晚，但發展迅速。與此同時，城鎮化進程中的一些問題不斷凸顯，影響城鎮化進程和社會經濟穩定。“城中村”改造關系到城市發展整體質量，是我國城鎮化過程中較為突出的問題。只有對“城中村”改造過程的各種難題進行深入分析，才能找到適合我國國情的“城中村”改造路徑。

一、政府在“城中村”改造中面臨的難題

（一）多方利益主體參與，基層政府統籌難

在政府主導的“城中村”改造模式中，政府主要負責規劃工作。在平衡村民和開發商之間利益時，既要讓開發商獲得一定的利潤，又要對拆遷的村民進行合理安置，因而容易成為多種矛盾的焦點。從現實情況看，村民在得到賠償后，為獲取更多利益，往往尋求途徑參與“城中村”改造項目。當訴求無法實現時，便會采取政府上訪、阻攔施工等方式宣泄不滿情緒。在開發商主導的“城中村”改造模式中，村民既不能從參與項目建設中獲利，也不能參與住房建設的規劃和設計，只能被動地選擇開發商提供的若干方案。通常情況下，政府往往采取提高容積率的做法來平衡各方利益，但卻帶來土地開發強度過大、建筑密度過高、人居環境較差、基礎設施承載過大和城市景觀欠佳等問題，影響城市發展整體質量。

（二）改造現實困難多，政府后續監管扶持難

“城中村”居民在拆遷前每月均有較為穩定的房租收入，對他們而言，等待回遷時間越長，房租收入損失就越多。為了縮短回遷時間，政府允許開發商在建設安置房時在符合規劃、消防要求的前提下，先行動工，后補手續。這一做法雖減少了部分安置壓力，但卻未能形成完整的審批監管程序，致使部分開發商擅自調整規劃方案，造成住房品質難以保障、回遷時間無法確定等問題。另外，手續不全的改造項目因無法通過聽證，享受不到商務部門政策上的扶持和優惠，給改造項目帶來難題。

（三）開發企業融資渠道有限，政府融資平臺搭建難

目前，國內“城中村”項目開發較為常見的融資渠道有銀行貸款、信托融資“建設—移交”等方式。這些融資方式普遍存在融資平臺較低、融資渠道較窄、融資成本較高且規模受限等問題。據調查，大部分開發企業的安置房建設資金較為緊張，隨時可能出現資金斷鏈的風險。實際操作中，部分開發商無法一次性向村民支付拆遷賠償款，便以20%～30%的年利息向村民進行借貸，一旦開發商資金斷鏈或信用失范，便會引發影響社會穩定的群體性事件。

（四）村民轉變為市民，政府面臨新難題

現行的“城中村”改造工作雖然堅持有形改造與無形改造相結合的方式，將村民納入城市居民社會養老、醫療保障體系中，但因缺少相對穩定的收入來源，無法有效保障村民在拆遷后的生活。在現實工作中，政府較多關注的是補償金是否偏低，是否準時足額發放到村民手中等問題，較少關注村民如何合理支配補償金。據調查，部分村民在憑借拆遷補償富起來后，拋棄了原有的致富模式和社會觀念。“城中村”改造之后，如何轉變村民身份，使其真正融入城市生活，成為政府面臨的新難題。

二、“城中村”改造解決方案

（一）打破行政區劃藩籬，實現多種安置并行

按照“政府主導、區域統籌”原則，建議在今后“城中村”改造建設中，采取“大分散、小集中”的安置方式，依據改造村莊實際特點，因地制宜，將原址安置、異地安置、合并安置等方式相結合，必要時可打破行政區劃限制，跨區域安置村民，確保村民利益的實現。

（二）拓寬融資渠道，加大監管扶持力度

首先，逐步完善城改項目手續，對安置先行的城改項目進行聯合預審。其次，對房企的資質和實力進行前期審查；對部分高息借貸的房企，要跟蹤調查；對違法建設的房企，要加大處罰力度。再次，擴大區級政府融資平臺，加大銀企合作力度。最后，前置商業網點規劃聽證程序，積極扶持城改項目，吸引更多優質商家和社會資本。

（三）村民有序參與建設，實現多方互惠共贏

有序引導村民參與“城中村”改造附屬工程建設，變村民的被動拆遷為村民的主動建設，豐富村民參加“城中村”建設形式，讓廣大村民在主動建設中真正感受到“城中村”建設的意義；暢通村民訴求表達渠道，有疏有堵，正確對待村民的合理訴求，推動城改工作順利進行，實現互惠共贏。

（四）大力加強教育引導，確保村民真正融入城市

積極教育引導村民培育正確的財富觀、就業觀，大力支持村民自主創業和發展實體經濟；給予村民職業培訓、專業指導以及稅費減免等優惠政策，積極幫助村民提高勞動技能；通過集中歸并、資產量化、統一經營等形式，變村民為股民，實現集體資產產權變股權，讓村民持久合理地分享到城鎮化過程中土地增值的收益，真正融入城市。

（作者單位：西北大學經濟管理學院）