邁向善治：中國城市治理轉型

劉彥平

進入新世紀以來，隨著城鎮化的加速發展，城市問題和城市管理挑戰日漸凸顯，我國的城市管理實踐開啟了“從政府到治理”的探索和轉型。然而學界普遍認為，我國城市治理在取得顯著進步的同時，還存在著大量的問題和挑戰，直接或間接地阻礙著我國城市邁向善治的進程。

2014年2月，習近平總書記發表了關于“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的重要講話。2014年10月，十八屆四中全會正式發布了中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，實現中華民族偉大復興中國夢的藍圖正變得日益清晰。在此背景下，探討并進一步推進我國城市治理的轉型與發展，已成為擺上日程的時代課題。

革新法治觀念，推進依法治市

依法治市就是要使憲法和法律成為城市社會體系的根本價值標準，將城市管理及城市生活的各主體的行為納入法律軌道。首先，要扭轉“人治”觀念和官本位意識，樹立民主、法治、平等、自由等社會主義核心價值觀。依法治市的重點是通過法律治權，而不是政府“依法治民”，要通過法律界定城市政府各部門的權限，并規定權力的具體內容、分配及行使程序等，對權力進行管理、監督與控制，使公權力與其責任相符并在法律范圍內運行。其次，應制定和完善城市治理的法律、法規體系，加強城市的地方立法工作，包括制定新法，修訂舊法和廢除惡法等。如在城市規劃、城市建設、城市生態、城市公共秩序、城市社區居民自治、城市公共參與、城市社團管理、城市減貧、城市弱勢群體保護、城鄉一體化等領域，形成盡可能完善的城市治理法規體系，為真正開創有法必依、執法必嚴、違法必究的城市法治新格局奠定堅實基礎。

改革政府管理，推行政府治理

政府是城市治理結構中最重要的主體之一，推進政府管理改革是城市治理轉型的關鍵。一方面，要樹立“社會本位”和“公共利益導向”的行政觀念。政府發揮“掌舵”而不是“劃槳”的作用，進一步理順政府與企業、政府與社會、政府與市場之間的關系，有效遏制政府職能“缺位”“錯位”與“越位”的現象。另一方面，要探索和構建彈性化和整合化的行政架構。包括縱向分權和橫向整合，同時容納、擴大第三部門和市民參與城市公共事務和公共決策，改變壓力型體制為合作型體制。此外，改變過分強調城市經濟指標的管理模式，設定綜合性、可持續的城市發展目標，包括城市經濟、城市社會、城市文化、城市建設、城市環境以及政府治理能力等方面的指標體系，有效發揮城市政府的公共行政功能。

促進社會組織，發展社會治理

促進社會組織的發展，是中國城市治理走向善治的必然途徑。然而目前中國城市社會還非常弱小，各類非政府組織、非營利組織、民間中介組織等普遍存在規模實力小、資金缺乏、能力不強、效率不高、內部管理不規范等問題，亟須給以法律、政策以及輿論支持。一方面，要制定營造有利于公民社會發育和發展的環境，通過法律保障、政府轉型、政策鼓勵和資源配置來促進公民社會的發展，支持并鼓勵社會團體實行真正的自主、自治，限制政府權力、鼓勵民間組織積極參與城市公共事務、分擔部分城市管理的功能等，有效擴展第三部門的發展空間以及相應的資源。另一方面，要加強社會組織的自身建設，切實提高其社會治理能力。

擴大公民參與，增強公民責任

城市善治意味著政府與公民的良好合作，所以要切實提高公民對公共事務的參與意識、參與熱情和參與能力，保障公民的民主參與權利。首先，將傳統的“老百姓意識”轉變為現代“公民意識”，包括公民權意識、民主意識、憲法意識、法治意識、責任意識和納稅人意識等，大力推行公民意識的宣傳和教育。其次，完善公民民主權利的保障制度，進一步落實憲法賦予公民的權利并規范公民參與行為。包括推行公民參與的協商對話制度，不斷開辟新的民主參政渠道，包括積極發展并創新互聯網新媒體作為信息溝通和參與途徑的作用等。使公民參與制度化、規范化、程序化，保障參與的有序和有效。最后，實行政務公開、信息公開，保障公民的知情權，鼓勵企業和市民有序參與。

規范公私協作，提升治理效益

公私協作（PPP）是政府公共行政、私人部門效率和公民社會參與的結合體，意在達成公私部門單獨所不能達成的目標。當前PPP模式得到各界、各領域的高度重視。一方面，鼓勵合作目標的綜合化和合作主體的多元化，改變公私協作就是為城市建設籌集資金的片面認識。公私協作的目標是提升公共管理和公共服務效率，內容應廣泛涉及城市管理和發展。合作的重點除了資金和資源的協同外，還包括知識、能力和信息的協同。另一方面，要制定和完善公私協作的配套政策和協調，通過合資、托管、特許權經營或政府采購等模式，加強公私合作的有效性和規范化，特別是合作中的契約規范、競爭公平和程序透明，設計并不斷創新增加透明度和彼此信任的機制。

強化社區自治，構筑和諧基礎

城市社區治理是城市治理的根基，是城市公民意識的搖籃，也是城市公民社會發展的基礎。為此，要進一步優化社區治理結構，改進社區管理模式。改變政府在社區管理中的強勢一元化領導格局，促進社區管理模式由垂直型權力運作向政府、社區組織、非營利組織、社區成員單位及社區居民之間協商合作的橫向網絡型模式轉變，充分發揮社區的能動性和自主性。不斷完善社區居民自治組織，創新現代社區管理體制，使社區自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督落到實處。

統籌城鄉發展，實現城鄉一治

逐步破除城鄉一體化發展的制度障礙，建立城鄉統一制度，是城市管理體現公共價值、走向和諧善治的必經之路。這涉及新型城鎮化的制度支撐體系的改革與創新，包括戶籍制度、土地制度、勞動就業制度、社會保障制度、教育制度、住房制度、公共產品分配等全方位的制度改革。當然，城鄉統籌發展、一體化發展也要避免陷入三個誤區：即城鄉一體化就是城鄉一樣，就是消滅農村、消滅農民，就是搞農村基礎設施建設。統籌城鄉、實行城鄉一治，目的是謀求城市與鄉村共贏。

創新區域協調，推行區域治理

中國特殊的“行政區經濟”模式導致地方保護主義、重復建設及產業結構雷同等多種弊端，加劇了區域無序競爭，降低了區域公共品供給效率。因此，要積極探索區域治理的有效模式。如建立發展論壇、市長聯席會議制度等多樣化、多層次的區域治理組織模式，創新區域治理的決策、協調和執行機制。當前，長三角、長株潭、京津冀等區域協同發展治理的探索，具有重大的政策實驗意義。相關的經驗值得認真觀察、總結、研究和推廣。

總之，城市治理轉型是我國地方治理體系和治理能力現代化的題中應有之義，應作為我國當前地方管理改革的重大議題予以大力推進。

（作者單位：中國社科院財經戰略研究院）