香港基本法 保持香港長期繁榮穩定的“定海神針”

齊鵬飛

2015年是香港基本法頒布25周年。25年來香港回歸和特區“一國兩制”的偉大實踐，充分證明了“一國兩制”的“大憲章”—香港基本法，是維護國家主權、安全、發展利益和保持香港長期繁榮穩定的“定海神針”，也是香港徹底結束舊時代英人治港殖民體制全面邁向新時代港人治港民主政治的法治利器，是特區以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程之“發動機”和“方向盤”。

眾所周知，在香港回歸以前、英人治港的舊香港時代，香港的政治體制是典型的英屬殖民政治，是英國總督獨裁和英國總督專制，而絕非什么民主體制，香港同胞即香港本地華人的政治參與權力極其有限。就拿舊香港時代香港政治體制中最重要的兩個“制高點”來看：一個是香港總督、一個是香港立法局。

先看香港總督，從1843年上任的第一任總督樸鼎查，一直到1992年上任的最后一任總督彭定康，28個舊香港的直接統治者，無一不是由英國女王、英國政府派出的。

再看香港立法局，情況也基本一樣。一直到1984年中英談判成功正式簽署香港將于1997年7月1日回歸中國的中英“聯合聲明”以前，香港的立法局都不是一個具有獨立地位、具有實質意義的立法機構，僅僅是備總督立法時咨詢的御用機構。香港的立法局，最初叫定例局，在19 84年以前，其議員由當然議員（即布政司、財政司、律政司）、政府官員出任的官守議員、民間人士出任的非官守議員三部分組成。除了當然議員外，其余成員皆由總督委任。沒有一個人是香港人民民主選舉產生的。香港總督掌握有香港的絕對立法權，他是立法局的主席，可以任命和罷免議員，可以決定立法局的開會和休會，可以決定立法局的成立和解散。

這里，有一個情況必須特別說明，在英國人統治香港的最后一段時間（即自“舊香港”至“新香港”的“十二年過渡時期”）里，香港立法局的地位和功能、香港立法局議員的產生和議員結構的確發生了重大改變，開始引入所謂“代議制”因素、開始引入民主選舉的成分：即19 85年立法局的部分議員開始實行間接選舉；19 9 1年立法局的部分議員開始實行直接選舉；19 9 5年“舊香港”的最后一屆立法局的60名議員，全部由選舉產生—地區直接選舉20席、功能組別間接選舉30席、選舉委員會間接選舉10席。立法局的主席也不再由香港總督擔任，而是由議員互選產生。

那么，為什么立法局在這時候會產生如此重大變化？這必須有一個清醒的認識—那就是經過中英談判，英國人已經非常明確地意識到他們在香港的殖民統治已經無法再繼續下去了，在19 9 7年7月1日他們必須把香港交還給中國。因此英國人為了能夠在1997年7月1日香港回歸以后繼續保持他們對香港的影響力甚至是控制力，才決定在香港的“過渡時期”突擊搞有利于他們的政治安排，以便在他們“光榮撤退”以后，在香港還有可以代表他們利益和意志的“政治代理人”，香港回歸以后還可以是一個“沒有英國人的英國社會”。他們搞這種政治安排的突破口，就選在立法局—因為他們知道香港未來的特區行政長官，他們不好控制；但是香港未來的立法局—即香港特區立法會，他們可以在一定程度上有所控制—因為立法會選舉出來，僅僅需要報中央政府備案而不是批準。所以，如果這個選舉制度設計好了，至少可以保證他們中意的“政治代理人”可以在其中占據很大一部分—至少是關鍵少數。因此，在“過渡時期”，英國人通過1984年《代議政制綠皮書》、1985年的《代議政制白皮書》和《立法局（權力及特權）條例》、19 9 2年彭定康的“政制改革方案”，逐步實施和完成了這一戰略布局。這也就是為什么，英國人在香港100多年的殖民統治期間都不搞“民主”，而偏偏在“光榮撤退”前的十幾年間突然在香港突擊搞“民主”的真實原因。也就是說，英國人于“過渡時期”在香港突擊搞的“民主”，其出發點并不是他們所標榜的“還政于港”、“還政于民”，而是為了最大化地保證英國人在1997年香港回歸以后的利益以及影響力甚至是控制力。

因此，我們歷史地看，香港的民主絕不是英國人在“英人治港”的殖民統治時代“恩賜”給香港人民的，在那個時代香港人民是沒有任何政治參與權力、沒有任何民主選舉權力的。這是英國人在“英人治港”的殖民統治時代給香港人留下的非常“尷尬”的歷史遺產。

那么，目前新香港即香港特區以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程，究竟是在哪里起步的？它的憲制基礎和法理根據是什么？這里，有四句話可以說明問題—源自香港回歸的大背景，源自“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的基本國策，源自“一國兩制”的“大法典”—香港基本法，源自中央政府的發動、推動和依法授權。

1984年中英“聯合聲明”“正文”載明—“香港特別行政區政府由當地人組成。行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命”。

中英“聯合聲明”“附件一”《中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說明》載明—“香港特別行政區政府和立法機關由當地人組成。香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。香港特別行政區立法機關由選舉產生。”

這也就是說，在19 84年中英雙方通過外交談判達成的國際協議—中英“聯合聲明”正文及其附件中，對于未來香港特區行政長官和立法會的產生，僅僅有兩句話；一句是“行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命”。一句是“香港特別行政區立法機關由選舉產生”。這里第一次指明了未來香港特區政治發展和政制改革之民主化的目標和路向，但是無論是行政長官的產生還是立法會的產生，都還沒有任何涉及“普選”的字樣。

而且，需要特別說明的是，香港回歸以后新香港要搞民主政治、搞民主選舉，這也并不是中英雙方外交談判“談”出來的，不是英國政府為香港人民向中國政府施加壓力爭取來的，而是中國政府依據“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的基本國策，從實現和保障香港人民在新香港“當家作主”之民主權力的戰略考量出發，單方面作出的政治安排和政治承諾。道理很簡單，香港回歸以后，未來香港特區政治發展和政制改革怎么搞，完全是中國內政，英國人是沒有資格、沒有權力參與和干涉的。

香港回歸以后香港特區行政長官和立法會的產生，不僅要搞民主選舉，而且要逐步發展到“雙普選”這一步的長遠目標，是中央政府領導和主導制訂的“一國兩制”的“大法典”—香港基本法第一次明確下來的。

也就是說，目前新香港即香港特區以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程，它最初的、也是唯一的憲制基礎和法理根據，就是來自香港基本法，而不是其它。

而且，中央政府為了體現香港回歸以后在香港特區推行和落實民主政治、民主選舉的誠意和決心，為了使新香港以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程可以具有可行性、具有可操作性并有實質性的進步，中央政府還在香港基本法的附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》、附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》以及與香港基本法同時公布的《全國人民代表大會關于香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》中，對香港回歸以后香港特區“頭十年”也就是1997年至2007年，“根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則”而逐步增加民主成分最終走向“雙普選”的長遠目標，進行了非常具體的規定。

那么，“頭十年”過后怎么辦？香港基本法沒有也不可能規劃和設計得那么遠，但是它有一個非常具有開放性的指引：香港基本法附件一規定：“2007年以后各任行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員2/3多數通過，行政長官同意，并報全國人民代表大會常務委員會批準。”香港基本法附件二規定：“2007年以后香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序，如需對本附件的規定進行修改，須經立法會全體議員2/3多數通過，行政長官同意，并報全國人民代表大會常務委員會備案。”這充分表達了中央政府對于在“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的新時代，在香港特區發展民主政治的堅定信心和對已經“當家作主”的香港同胞可以管理好、發展好、建設好新香港的高度信任。

這里，還有一個問題必須補充說明：在香港基本法起草過程中，中央政府和各位香港基本法起草委員會委員達成了一個高度共識；香港回歸以后香港特區的民主政治建設及民主化進程，必須遵循以下一些指導思想和基本原則：第一，必須符合“一國兩制”的原則，必須從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的穩定繁榮為目的。第二，必須兼顧社會各階層的利益，有利于資本主義經濟的發展。第三，必須既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。這些指導思想和基本原則，構成了香港基本法的重要立法原意。

從以上有關香港基本法對于香港特區政治體制的具體規定，我們可以得出一個非常明晰的歷史結論：香港回歸以后香港特區民主政治的建設和發展，最根本的憲制基礎和法理根據就是憲法和香港基本法，中央政府就是香港特區以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程之總體方案及其“時間表”和“路線圖”的設計者、發動者、主導者、推動者和監督者，也就是我們通常理解的“總設計師”、“總工程師”和“總監理師”。