依托法制開展生態治理的必由之路

周鑫

【摘要】生態治理是國家在生態文明建設領域治理能力的集中體現。當前我國資源環境所面臨的嚴峻形勢要求建設生態文明首先要開展生態治理。通過科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法，把生態治理納入依法治理的軌道，既有利于推動生態法治化進程，也是促進國家治理體系和治理能力現代化、建設社會主義生態文明的基本保障。

【關鍵詞】生態治理 生態文明 依法治國

【中圖分類號】D9 ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

當前，我國資源能源日趨緊張、環境污染日益嚴重以及生態系統逐年退化的嚴峻形勢表明，建設生態文明首先要加大生態治理力度。生態治理作為國家在生態文明建設領域治理能力的集中體現，必須以法治為保障，納入依法治理的軌道。這既是依法治國的重要內容，也是促進國家治理體系和治理能力現代化、建設社會主義生態文明的基本保障。

開展生態治理必須做到科學立法

完備的環境法律法規體系是生態治理的必要保障。黨的十八屆四中全會強調，要以嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，這對于加強生態立法、依法開展生態治理具有重要指導意義。生態治理的主要對象是生態領域，涉及的卻是經濟社會生活的方方面面。因此，加強生態治理必須建立健全人口資源環境領域的相關法律法規體系，為生態治理奠定良好的法治基礎，為生態治理提供有力支撐。

目前，我國已經基本形成了生態治理方面的社會主義法律體系。早在1978年，中共中央在批轉國務院環保領導小組工作匯報時即指出，環境保護是社會主義建設的重要組成部分。之后，我國的環境保護工作，乃至生態治理等工作逐漸得到有效開展。我國既有的法律法規體系為生態治理的開展奠定了良好的基礎。較為完備的生態治理立法體系，不僅是中國環境事業法制化的根本體現，在實踐層面上，也大大促進了生態治理的法制化和規范化，從而使生態治理得以在法律制度的規范下統籌規劃，協調發展。

盡管我國有關生態治理的立法體系已經初具規模，但是，仍然存在一些有待完善的地方。第一，立法理念上，仍然存在事后彌補型的立法觀念，并且對于生態的優先地位認識不夠。這是環境法治建設工作中最為基礎的一環，因此，需要予以改進。第二，基本法缺失，對于生態治理進行系統保障的基本法律尚未出現，更多的是各個領域的零散性法律，這就容易導致法出多方，執行困難。第三，配套法律不健全，尚未形成完善的生態治理法治體系。

針對目前我國生態治理的立法現狀，以及對于人民群眾環境權益予以保障的現實需要，未來，這方面的工作還需大力加強。在原有法制基礎上，還要進一步完善涉及生態治理的法律法規體系。以往的環境保護法律多為事后彌補式法律，今后，環境治理立法應更多地向預防式立法方向轉變，積極推動人口資源環境以及生態和防災減災等方面實現立法，從而不斷完善我國生態治理的立法事業。

2006年第六次全國環境保護大會上，時任國務院總理溫家寶指出，做好新形勢下的環保工作，要加快實現三個轉變，包括從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長并重，從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步，尤其指出要“從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題，自覺遵守經濟規律和自然規律，提高環境保護工作水平。”事實上，這就為環境保護工作提供了基本的思路，即綜合運用法律、經濟、技術以及行政手段促進環境保護事業的發展。同時，這也是開展生態治理的基本策略。建議將生態文明上升到國家意志的高度，用憲法的形式確定下來，推進環境權益入憲，保障人民群眾權益，為解決環境群體性事件提供法律依據。只有轉變思路和工作方法、以先進的環境立法指導思想開展環境法律體系建設，才能為生態治理提供正當的、合法的、科學的、有效的保障。

為了進一步完善治理領域的立法工作，我們還必須科學借鑒國際上的先進經驗。西方國家經歷了幾百年的工業革命，既有過嚴重污染的歷史時刻，也有著環境立法和治理生態的寶貴經驗。在環境法治工作方面，國外的經驗曾為我國環境立法提供過有益的啟示，例如，我國的《環境保護法》中就曾經借鑒了一些發達國家的有關立法經驗。因此，在立足本國國情的基礎上，我國的資源環境立法是可以汲取國外的有益經驗的。

開展生態治理必須做到嚴格執法

生態治理必須嚴格執行我國目前已經頒布的各項有關法律法規。有關部門要依法行政，秉公執法，決不能在生態治理的過程中徇私枉法，侵害公眾環境利益。

目前，在實際的生態治理執法過程中存在一些問題。第一，適用法律法規不準確甚至錯誤，執法程序不規范甚至違法。這是影響環境執法不規范、生態治理效果不顯著的根本原因之一。第二，自由裁量權存在濫用現象。例如對一些開發園區或企業的監管不力，使之長時間處于監管失控的狀態。第三，經濟主體或公民對于環保行政執法認識不夠，或有意逃避，甚至阻礙環境執法，從而導致一些環境執法操作困難。這些問題如果不正視、不糾正，開展環境保護、實施生態治理就無從談起。因此，開展生態治理必須從根本上解決這些問題。

生態治理執法過程中所出現的這些問題，既有制度因素，也有實踐因素。針對當前生態治理執法領域出現的問題，必須做出相應調整。第一，要確立和推行各級領導干部考核新指標。加強對于節約資源、保護環境的執法力度，嚴肅查處各類破壞資源環境的行為。將節能減排、保護環境作為考核領導干部的重要指標，建立重大資源事件和破壞生態環境案件的責任追究制度。提升領導干部保護資源環境的理念，促進生態治理工作嚴肅開展。第二，加大環境執法力度，打擊侵犯人民群眾環境權益的違法行為。以往環境執法力度較低，對違規排污企業的法律震懾力不強。2013年，環保部對華北地區工業企業進行廢水去向和污染物達標情況排查，有88家企業被處以罰款，罰款總額613萬余元，平均下來，每家企業罰款還不到7萬元。這種“違法成本低、守法成本高”的現狀，讓排污企業肆無忌憚，在破壞生態環境的同時，不斷侵害著人民群眾的環境權益。自1996年以來，我國環境群體性事件逐年遞增，“十一五”期間，信訪當中涉及環境訴求類的高達幾十萬件。環境群體性事件爆發的表層原因較為復雜，如，公民覺醒的環保意識與淡薄的法律意識的相互交織、公民利益訴求渠道不暢、地方政府環境信息公開機制與危機應對機制的不完善等等;深層原因在于企業的違法排污行為對于人民群眾的環境權益尤其是生命健康的侵害。如何有效減少環境群體性事件，除了地方政府轉變發展觀、暢通群眾利益訴求渠道以及健全應急管理機制等以外，還要在法治層面下功夫。就是要加強環境執法的力度，強化環境監管，建設長效機制。2014年新修訂的《環境保護法》強化了企業污染防治責任，加大了對環境違法行為的法律制裁。黨的十八屆四中全會亦強調要強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本，用嚴格的法律制度保護生態環境。2014年底，國務院辦公廳印發了《關于加強環境監管執法的通知》，部署全面加強環境監管執法，嚴懲環境違法行為，有利于進一步貫徹十八屆四中全會精神，落實新的環保法。此外，在這方面，還應建立相關部門間協調平臺，完善聯合執法機制建設。促進各項專項生態治理法律尤其是《環境影響評價法》等法律的應用。對于違反資源環境保護、不執行環境影響評價的建設等務必進行嚴厲懲治，加強這一領域的嚴格規范公正文明執法。第三，加強生態治理進程中的執法監督檢查。各級人大和司法部門要加強對于人口資源環境工作的監管力度，實行責任制。尤其要加強對于環境執法活動的監督工作，排除對環境執法活動的干預，防止和克服地方和部門保護主義，懲治環境執法腐敗現象，使生態建設在有效的監督機制下開展，從而維護生態治理嚴格執法的客觀環境。

只有加大環境執法的力度和效度，才能真正落實生態文明法治建設、開展生態治理、保護生態環境、維護群眾環境權益。

開展生態治理必須做到公正司法

公正是法治的基礎和生命線。開展生態治理，必須推動生態治理司法的嚴格性和公正性，努力維護人民群眾的環境權益，讓人民群眾在環境法治中感受到公平正義。

實現生態治理的公正司法，必須加強和規范針對環境刑事犯罪的司法解釋和案例指導，統一法律適用標準。以往在環境執法領域處罰畸輕畸重、自由裁量權過大等情況，在滋生司法腐敗的同時，致使很多單位（個人）敢于鋌而走險，忽略生態和公眾利益，超標排污、在自然保護區內違法開發、違規采礦并破壞資源以及重大環境污染事故等案例頻現。因此，必須在法律框架內，提高處罰標準、明確違法情形、規范處罰幅度，依法嚴厲打擊破壞資源和環境的各種行為。2011年《刑法修正案（八）》對刑法規定的重大環境污染事故罪做了進一步完善，不僅擴大了污染物的范圍，而且降低了入罪的門檻。為了確保法律的準確統一適用，2013年6月18日，最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，界定嚴重污染環境的十四項認定標準并明確了從重處罰的情形，從而有利于在依法懲處環境污染刑事犯罪的過程中，實現司法的準確和公正。

實現生態治理的公正司法，還要堅持以人為本，增強法律的可操作性和公眾參與，為民眾維權提供有力的法律保障。通過建立專門的環境訴訟機制和環境公益訴訟制度，擴大環境訴訟的受案范圍，加強對于公民環境權益的司法救濟。環境權益是涉及人民群眾生存和發展的關鍵利益，因此，必須在執法、司法以及社會治理等各個層面協同推進，依法保障人民群眾的環境權益。2014年新修訂的《環境保護法》要求建立環境污染受害者公益訴訟制度，有利于保護其合法環境權益。同年10月，最高人民法院制定了《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（征求意見稿）》，向社會公開并廣泛聽取意見和建議，其中規定，對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為，法律規定的機關和有關組織依據民事訴訟法、環境保護法等法律的相關規定，可以依法提起訴訟，符合民事訴訟法相關規定的，人民法院應予受理。由于環境民事公益訴訟涉及人民群眾的根本環境權益，因此，必須予以合法合理解決，避免行政權力過多干預，保證程序公正與實體公正。

只有公正司法，加強環境法治的司法建設，才能在杜絕資源環境領域各類違法犯罪活動的同時，保障人民群眾環境利益，并促進社會和諧、穩定的發展。

開展生態治理必須做到全民守法

有法不依，則生態治理難見成效。在不斷完善立法、執法、司法工作的同時，必須牢固樹立守法、知法理念，促進生態治理主體與相關經濟運行主體和公眾依法行事，保護生態環境，維護人民的環境權益。

就政府來說，必須依法開展生態治理，為全民守法營造積極的客觀環境。政府作為生態治理的主體，要積極維護生態治理的法律環境。同時，要正確處理以下幾個問題：第一，正確認識行政命令與經濟手段的關系，盡管生態治理需要政府的科學規劃與規制，但是，政府仍應扮演好其“敲鐘人”的角色，應以市場經濟手段為主，行政命令為輔，促進相關主體在法律法規和制度規范下自覺、有序地運行，形成經濟發展、社會建設與環境保護的和諧氛圍。第二，積極貫徹《行政許可法》，在法制軌道內行使行政權力，避免權力濫用。領導干部要在學法、知法、守法方面起表率作用，決不能知法犯法，甚至阻撓相關部門進行執法。政府應帶頭貫徹執行相關法律，在相關領域，如辦公空調、用車、辦公設備等，要本著節能減排的原則進行使用。此外，在政府采購方面，要積極推行綠色采購，避免重復性采購、浪費資源等現象的發生，在節能減排方面起到表率作用。第三，積極營造守法環境，著力解決當前違法成本低、守法成本高的難題，嚴肅查處破壞資源環境者的行為，保障守法者利益。只有在法律體系內依法行政，才能為生態治理提供穩定的政治保障。

就經濟運行主體來說，必須依法開展經濟活動，為生態治理提供良好的經濟環境。法律是促使外部問題內部化的最佳途徑，嚴格依法行使可以避免環境問題外部化的出現。經濟主體同生態環境關系密切，后者為前者提供各種資源以及新陳代謝的場所，前者的行為直接影響后者的質量。經濟主體是生態治理的關鍵，對生態治理的成果具有舉足輕重的影響。因此，經濟主體必須在法律框架下運行，依法開展經濟活動;貫徹生態理性于經濟活動之中，積極進行技術革新，開發節約資源、保護環境的新技術并應用于經濟活動當中;積極承擔社會責任，促進人與自然相和諧。知法守法是根本，也是經濟主體開展活動、實現持久發展的保障。目前，尤其是要防范由于經濟運行主體違法經營帶來的環境污染所引發的環境群體性事件，政府不能充當違法經濟主體的保護傘。

就公民個人來說，必須知法守法，樹立生態文明理念，營造生態治理的社會環境。一方面，公眾知法守法，有利于提升全社會的法治氛圍，對于法律秩序的形成具有重要推動作用。我國資源人均占有量極低，公民的資源節約意識和環境保護觀念對于生態治理來說極其重要，這是公德層面的;如果公民能夠遵守相關環境法律法規，在法律層面上做到人人自律、人人守法，則生態治理就具有了良好的民間基礎。另一方面，公眾環境意識的覺醒和維權意識的提高，對于政府生態治理意識的培養、生態建設能力的提高也有著極大的推動作用。因此，促進公眾守法意識以及環境保護理念的樹立具有重要的意義。這就需要將相關法律納入到普法教育和素質教育中，提高全社會的生態環境法律意識。教育主體應是多元的，教育內容應是立體的，教育方式應是現代化的，從而為生態治理提供良好的社會土壤。

全社會都知法懂法，依法辦事，是生態治理得以順利開展的重要保證。只有政府、企業和社會（個人）都能夠做到知法守法，在法律范圍內開展活動并有意識地維護生態環境，生態治理才能夠順利、有序地進行。

堅持依法治國，建設社會主義法治國家是黨領導人民治理國家的基本方略，對于實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好的發展目標具有引領和規范作用。可以看出，隨著黨的十八屆四中全會精神的進一步落實，依法開展生態文明建設從理論到實踐都將進入一個全新的發展時代。這要求我們在開展生態治理的過程當中，立足基本國情、堅持依法治國、統籌社會力量、平衡社會利益，從而不斷增強生態治理能力、提升生態文明建設水平，謀求最普惠的民生福祉。

（作者單位：北京科技大學馬克思主義學院;本文系中央高校基本科研業務費專項資金資助“全面建成小康社會進程中的生態共享問題研究”成果，項目編號：FRF-BR-14-017A）

責編 /王坤娜