農村民主治理方式探索

張紅梅

【摘要】要想進一步促進農村民主治理的發展進步，就必須改變過去那種金字塔式的民主治理方式，遵循多中心治理方式，建立多層次、多中心、制度化的協商民主制度，大力發展協商民主，將選舉民主與協商民主結合起來，兩種民主治理方式互補長短，相輔相成，貫穿于鄉村民主治理的始終，促進鄉村民主治理的有效性。

【關鍵詞】選舉民主 協商民主 鄉村治理

【中圖分類號】D60 ? ? 【文獻標識碼】A

鄉村民主治理的發展是我國民主治理體系的重要一環，是推進中國民主進程的重要手段，具有選舉民主和協商民主兩種主要形式。改革開放以來，我國鄉村民主治理得到了長足發展，然而隨著改革開放的深入發展，鄉村地區也面臨著治理危機，民主治理過程中存在很多問題。從當前農村治理的現狀與選舉民主在鄉村治理的局限性來看，鄉村應該繼續堅定不移地發展和完善選舉民主，保證選舉的公平、公正、公開以及獨立性，實現充分的村民自治;此外，在社會利益多元化、鄉村矛盾錯綜復雜的今天，協商民主在鄉村民主治理方面是必不可少的;在鄉村的民主治理中既要堅持和完善我們的村民自治等選舉民主制度，又要積極推進鄉村協商民主的發展，建立制度化、多層次、互動性的協商民主管理，將二者結合起來，相互借鑒，互為補充，共同促進鄉村民主治理的有效發展。

當前農村民主治理的現狀分析

農村民主治理具有選舉民主和協商民主兩種主要形式，改革開放以來，農村民主治理取得了很大成效，但是隨著社會的不斷發展進步，社會矛盾也越來越多，因此農村民主治理也存在很多問題。

農村選舉民主的現狀。一是選舉不規范、隨意性較大。村委會在換屆選舉過程中存在很多不規范問題，嚴重違反了選舉的法定程序和法律法規，也在一定程度上踐踏了村民的民主權利。等額選舉、無委托代投、無婦女參政、村民代表而非村民隨意推選候選人等問題普遍存在，這與選舉方面的法律法規背道而馳，顯然不利于鄉村民主的建設。

二是鄉鎮政府干預村民民主選舉。在村委會選舉過程中，鄉鎮政府所扮演的是指導整個選舉過程按規范流程有序進行，而這種“指導”則是指采用培訓、動員、宣傳、說服等方式使選舉工作依法開展，對于涉及村委會選舉的具體工作和決定都應由村民來決定。但由于種種原因，在實際的選舉過程中鄉鎮政府的職能“缺位”和“越位”現象時有發生。

三是村民參與度不高，女性選舉權利缺失。從總體上看，村民對村委會選舉持基本認同的態度。但在當前村委會選舉實踐中，村民參與出現一是不愿參與、二是無力參與的現象，一些村民認為村委會選舉對于自己利益影響不大，因而出現不愿參與現象;另有一些村民長期在外務工（聯絡不暢）或者年老體邁不便參加，因而出現無力參與的現象。鄉村民主選舉中普遍出現婦女選民登記參選率較低、參與熱情不高、參與意愿不足、當選人數低于法律規定的現象。

四是選舉民主與鄉村治理脫節，后期運行失效。從村民自治實踐來看，換屆民主選舉似乎就是村民自治發揮作用的唯一機會，選舉成功后卻容易出現民主管理運行失效的現象。民主管理不規范，出現村務管理透明度不高、未能完全落實公開制度、村委會代替村民做重大事務決定的現象。民主監督缺失，村務公開、村務監督流于形式的現象;對公共事務的處理不積極，存在拖沓、不作為現象;忽略少數人的利益，存在處事不公的現象等。

農村協商民主的現狀。一方面，村民對于農村協商民主需求居高不下。不同的民主形式具有不同的適用范圍。“當政治競取的對象（如政治職位、公共政策、政治價值等）不可分割而只能獨占時，多個競爭者在無法達成一致的情況下，就只能采取利益對決式的多數裁決方式—選舉民主，來實現政治資源的和平謀取，照顧到多數人的利益或價值訴求”;反之，就其性質來說，如果政治競取的對象可以分割與共享時，我們則可以通過協商方式來實現民主。①隨著鄉村經濟社會的發展，鄉村矛盾增多，村民對于鄉村協商民主的需求不斷提高，基層鄉村協商民主的內容和實現方式需要更加具體、微觀、貼近基層實際。基層協商民主制度建設的根本點在于鄉村，基層鄉村社會組織和社會單位的民主協商內容非常具體，并且貼近基層實際和群眾的切身利益。

另一方面，鄉村協商民主形式多樣，但不成制度體系。伴隨著我國基層民主的實踐與深入，基層政權組織、政協組織、黨派團體、自治組織、社會組織與廣大人民群眾一道，通過民主協商的形式，科學合理地參與到農村治理中，大大提高了基層社會治理能力。出現了眾多的民主協商實踐形式包括村民評議會、民主商談會、社區民主會、村民代表會等等。然而，這些協商民主形式都不是正式的會議組織形式，沒有形成定例，這些協商民主的形式雖然層出不窮，然而其實際效果并不能完全確定，也沒有形成鄉村基層協商民主的制度體系。

綜上所述，在農村，無論是選舉民主還是協商民主，發展都不是很充分，由于鄉村選舉民主有村民自治制度和村民委員會組織法作為保障，也經歷了幾十年的發展歷史，因此，鄉村選舉民主有了一定的發展，但是也存在一定的問題;隨著鄉村利益的分化、矛盾的增加，協商民主在鄉村也有了一定的發展，但是由于實踐時間不久，缺乏法律和制度保障，鄉村協商民主發展還比較滯后，雖然有些地方有了一定的創新，但是不能得到推廣，形成制度。

選舉民主在鄉村治理中的局限性

選舉這種制度化的政治參與行為在鄉村社會中的積極作用是不可低估的，這個制度的設計初衷是為了保障人民的民主權利，推進基層民主事業不斷向前發展。一個制度不可能是完美的，必然會有其不足之處。

選舉制度深入百姓群眾力度不夠。在鄉村社會，涉及鄉村治理與選舉方面的法律、制度等宣傳普及力度還是不夠的。鄉村群眾本身雖然由于文化水平的限制在接受這些制度層面的東西顯得力不從心，但制度的設計主體在這方面做得也不是很到位，純粹的、冰冷的制度本身在鄉村社會并不是很受待見的，這就要求制度設計與宣傳者要結合鄉村社會實際，變抽象理論為具體易懂的語言，將這些選舉方面的制度變化形式內化到村民心中。另外，由于一部分鄉村社會成員長期在外務工，這要求選舉制度方面的宣傳不能僅僅停留在靜態的鄉村中，要利用多種資源和途徑來促使選舉制度在動態中走進更多的鄉村社會百姓，讓他們懂選舉、參與選舉。

選舉制度的約束力與違規懲戒措施不到位。鄉村社會中的選舉出現違法、違規的現象是比較多的，很多情況下，這些違規行為并不是很好處理。一方面，鄉村選舉由于屬于一種自治行為，外界對其無法進行過多的干預或者監督，這給選舉的運行空間提供了很大的制度彈性，一些選舉者或被選舉者可能會為所欲為，致使選舉喪失了公平與公正的原則。另一方面，就目前選舉的法律與制度而言，在違反選舉法規懲罰方面，我國的法律與規章還是不健全的，執法的主體與執法的內容都存在不足之處，這些地方都是有待改進的。

選舉制度本身在某些方面規范性不夠。這個層面的不足是一個長期的、現實性的問題，國家的法治化道路走得比較晚，民眾的法制意識形成的阻礙因素比較復雜，致使我國在有關村民自治、民主選舉方面的制度設計存在很大的缺陷。一些基本的概念與權限還是沒有明確界定，村委員與鄉村黨支部的職能分工方面存在很大的模糊性和爭議，基層政府在指導鄉村社會的內容上存在很大的彈性，這些都為選舉制度的異化發展提供了空間和條件。

鄉鎮權力干預鄉村治理力度過大。強鄉鎮、弱鄉村的格局在中國社會一直都是比較普遍的問題，兩者之間力量的垂直差距致使鄉村社會在于鄉鎮政府的對話中完全是處在劣勢地位的，鄉村社會的力量太弱。力量的懸殊使得鄉鎮政府有資源和能力去干預鄉村社會，不平等的對話可能會使得鄉鎮以一種行政的方式介入鄉村社會的選舉工作，進而使得選舉無法按照最初設計的軌道運行，發生異化的現象。鄉鎮政府與鄉村社會之間存在著利益博弈的現象，基于自己的利益立場，鄉鎮會設法采取擠壓鄉村社會利益的方式來擴大自己的利益，實現這種目的途徑就是采取更多的方式來干預鄉村社會，使其運作邏輯按照自己的意志進行，這樣的話自己的利益量必然會朝著有利于自己的方向發展。

選舉民主與協商民主在鄉村民主治理中的關系分析

在鄉村的民主治理中既要堅持和完善我們的村民自治等選舉民主制度，又要積極推進鄉村協商民主的發展，將二者結合起來，相互借鑒，互為補充，共同促進鄉村民主治理的有效發展。一方面，在產生公共服務的提供者與公共權力執行者這一階段，應該要毫不猶豫地堅持發展完善選舉民主，通過村民根據自己的偏好投票產生代表大多數人利益的代理人;另一方面，代理人選出來之后，在后續的公共服務的提供、公共事務的決策和管理這一更加至關重要的階段，應該要將協商民主治理方式納入到鄉村民主治理方式之中，在鄉村的治理以及解決鄉村社會矛盾方面，協商民主具有獨特的作用。

鑒于金字塔形的權力及公共事務管理結構存在以上缺陷性，筆者提出應該要建立制度化、多層次、互動性的協商民主管理。一是要建立鄉村協商民主制度，讓鄉村協商民主由偶然性到常規化發展，及時對關系村民公共利益的公共事務進行協商，化解社會矛盾;在鄉鎮以上還有政治協商制度保證協商民主在一定范圍內得到制度化的實行，而在當前的廣大鄉村地區則缺乏協商民主制度;二是要建立多層次的協商民主，當前鄉村地區利益分化明顯，出現了多層次的利益群，因此，鄉村的協商民主無論是在村莊內部還是涉及到鄉鎮政府，都存在一個層次的劃分問題，多層次的協商民主對于擴大民主治理的社會基礎以及其合法性具有重要作用;三是協商民主要注重互動性，從普通村民，黨員、村民代表和小組長，黨支部、村委會到鄉鎮政府，這代表著不同層次不同的協商主體，就鄉村的地域范圍來看，一般空間距離比較小，甚至可以說是處于一種半熟人社會狀態。由此可知，鄉村協商民主互動存在得天獨厚的條件;互動性的協商民主可以加快信息的傳遞和反饋，根據村民的偏好及時調整協商主題，避免信息不暢通所產生的誤會和低效率。

鄉村協商民主治理路徑探析

大力發展農村經濟，奠定協商基礎。經濟基礎決定上層建筑，經濟落后是一切落后的根源。我國農村協商民主的進程十分緩慢，協商基礎相對薄弱，導致這一現狀的根本原因仍然是經濟發展的落后。農民對中國基層的穩定與發展有著至關重要的作用。強化農業保護政策，切實落實“支農、惠農、富農”政策，減輕農民負擔，大力支持農村中小企業的發展，激發農村經濟發展的內部動力，關系農民切身利益的問題解決好了，農民就有更多的時間和精力來參加政治生活了，農民對政府也會更加有信心，這樣也將重新啟動和激活農民的主體意識和參與社會政治生活的積極性，因而才能為協商民主奠定堅實的經濟基礎。

加強公民教育，培育協商精神。村民是發展協商民主的重要主體，村民的社會文化以及政治素養對協商民主的發展起著關鍵性的作用。當前鄉村普遍存在一種畸形的思想，“我得不到的別人也別想得到”，看到他人享受村里面的政策而自己由于條件不夠不能享受時，存在一種嫉妒心理，或者是將自己的個人利益凌駕于公共利益之上，拒絕協商。“村民民主意識的培養可以從兩個層面考慮：一是心理層面，將民主思想內化為村民的一種心理習慣，就是要改變村民的那種嫉妒心理和重個人利益輕公共利益的心理;另一個是行為層面，將民主意識外化為村民的政治參與。”②加大對農村教育事業的支持力度和財政投入，宣傳普及法律知識，增強農民的公民意識和法律意識，一定程度上轉變鄉村社會群體中存在的封建等級觀念、宗法思想。我們要盡全力解決那些制約協商民主發展的各種因素，努力改變文化水平低下和法律意識淡薄而導致的協商民主運用不足這一現象。因此，大力發展農村教育事業迫在眉睫，普及法律知識的行動勢在必行，只有不斷提高加強村民教育，才可以全力扭轉協商民主發展緩慢的局面。

完善法律法規，規范協商程序。協商民主在鄉村治理的實踐中面臨的最大困境就是相關法律法規制度的缺失，只有做到制度的完善，才能使協商民主走上法制化、規范化的軌道，從而從根本上保證協商民主治理模式在鄉村社會的有效運用。完善相關的法律法規，為鄉村協商民主的治理和發展創造一個良好的法律環境。“協商民主尊重程序，并將程序看作是決策獲得合法性的規范性要求”，規范的程序推動公共事務的開展，增強公共行為的合法性。協商民主的治理需要增強自身的創造力和良好的外部環境，法律的肯定、支持和規范尤其重要。在現有的法律制度范圍內，補充和發展與協商民主有關的法律法規，完善村民自治的地方性法規，制定民間組織管理法，提高民間組織管理的立法層級，這些法律法規完善的程度對協商民主的發展有著十分重大的意義。

拓展參與渠道，創建協商民主參與平臺。當前，我國鄉村地區普遍還是鄉政村治理結構，鄉鎮政府對村民自治具有一定的影響力，村民參與民主治理的積極性還不夠高，協商民主在鄉村發展比較緩慢，相對應地參與渠道和參與平臺也是比較少。近幾年來，迫于鄉村社會公共事務以及矛盾的壓力，鄉村內生了一些協商民主的參與平臺，如浙江溫嶺的民主懇談會、民主聽證會、村民座談會，還有村民自治制度性的村民代大會，這些都為鄉村協商民主提供了一定的參與形式和平臺。然而，這種協商形式的互動性和回應性還是有待加強，村民的主動性或者說鄉鎮政府和回應性還是存在一定的缺陷。首先，應該堅持和發展這些已有的協商民主參與形式，有可能的話將這些形式和平臺納入到村民自治制度領域，以制度的形式確定下來，保證協商民主的經常性和必然性。其次，在鞏固推廣這些協商渠道和平臺的基礎上，應該根據鄉村各個地區的實際情況建立新的渠道，有條件的地方可以充分利用通信技術的發展，實現協商民主高效回應和互動，比如可以利用互聯網、手機短信、QQ等各種渠道與村民進行信息的溝通和反饋，提高協商民主的效率，及時處理公共事務，化解鄉村社會矛盾。

（作者為遼寧警察學院副教授）

【注釋】

①虞崇勝，王洪樹：“協商合作：未來民主政治發展的主流方向田”，《江漢論壇》，2009年第10期。

②張麗超，皮海峰：“論我國農民民主意識的培育”，《三峽大學學報》，2006年第1期。

責編 /張曉