權力運行制約和監督機制存在問題及對策

許文

【摘要】當前，我國政治體制和政治建設的重點是權力的制約及監督。缺乏有效制約的權力是導致權力濫用的根本原因。文章主要從權力運行制約和監督的必要性入手，對于權力運行制約和監督中存在的問題及原因進行分析，進而提出了權力運行監督和制約途徑。

【關鍵詞】監督 制約 權力運行 問題 對策

【中圖分類號】D630.9 ? ? ? 【文獻標識碼】A

習近平總書記提出：“要加強對權力運行中的監督和制約，將權力關進到制度籠子中，形成不能腐、不敢腐、不易腐的機制。”同時，黨的十八屆三中全會重點強調：要構建執行堅決、決策科學、監督到位的權力運行監督體系，產生科學有效的制約及協調機制。這些都突出權力在運行制約及監督體系建設中的緊迫性和重要性，更加要求我們從頂層設計的高度進行有效的改革，在深化政治體制改革方面著力規范權力的行使，這對我們實現人民賦予的權力，從源頭上防治腐敗，有著十分重要的意義。

權力運行制約和監督的必要性

權力運行制約和監督機制是權力運行制約和監督體系中的關鍵部分。具體來說，它指的是建立在我國社會主義民主政治基礎之上的，以制約和監督權力為核心的，以權力作為制衡關鍵，重點是明確的權威、層級節制，建立健全各項制度，形成懲治和預防腐敗的制度體系。只有在權力運行制約和監督體系下，才能把權力關進制度的籠子，讓權力在陽光下運行，實現人民監督權力。只有將制度作為根本保障，確保權力在制度的范圍內良性運行，才能使決策更加科學，執行更加高效。

加強權力運行制約和監督是避免權力異化的關鍵手段。權力是把雙刃劍，一旦缺少必要的制約及監督，勢必會走向濫用和腐化。強化權力運行制約監督機制，是避免權力異化的關鍵手段。權力運行不穩，沒有監督制約，必定會形成腐敗。權力是強制性的力量，在權力運行中，一旦出現偏離正軌的情況，社會中對應的破壞作用就會很明顯，這種偏差，需要在一定機制下盡快阻斷，并且快速校正才能避免，這種關鍵機制就是權力的監督機制。所以，我們在不斷拓寬及健全監督渠道的基礎上，才能將權力的運行放在制約及監督之下，才可以實現為人民用好權、掌好權。只有這樣，黨的執政基礎才可以更堅實，黨的執政地位才能鞏固。

增強權力運行制約及監督是提高黨的執政能力的要求。黨的執政實踐活動中的兩個重要范疇是執政意識及執政能力。當前，我國已實現計劃體制向市場體制轉變，上層建筑適應經濟基礎，在黨的執政中也應更加注重法治社會的建設能力。黨只有不斷適應社會各種不穩定因素，才能在社會發展與進步的動態平衡中，有效把握執政權力的外部變化，監督好權力的執行，提高黨的執政能力建設的自覺性和堅定性。只有把權力運行置于有效約束和監督之下，加大民主監督的深度和力度，提高民主監督工作水平，才能適應黨的執政能力的變化，保持黨同人民群眾的血肉聯系，維護國家發展和生存安全，滿足我國經濟發展的客觀需要，開創中國特色社會主義事業新局面。

加強權力運行制約和監督是社會主義民主政治的體現。在權利運行制約及監督機制中，一個關鍵原則就是社會主義民主政治。社會主義的民主政治在本質上有人民當家作主之意，只有公民有權力管理國家公共事務，才能實現社會主義政治文明。社會主義政治文明的實現程度與人民當家作主的實現程度，以及權力監督制約機制的實現程度是一致的。只有強化權力運行制約和監督機制，中國特色社會主義民主政治才能實現長久發展。同時，權力運行制約和監督機制的健全已經成為衡量一個國家法治化程度的標準之一，要建設高度的社會主義民主政治，法制的健全不可缺少，只有在健全的國家法制基礎上，才能保障權力運行的順暢。

我國權力制約及監督機制的優劣勢

我國的權力結構，即權力的運行機制，其基礎是社會主義民主政治。伴隨我國社會主義民主政治建設日益深入發展，黨和國家各項領導制度和工作制度的完備程度日益提高。這表明我們黨同國家權力在結構及運行機制方面加快了成熟的步伐，可以比較好地適應經濟社會的持續健康發展。

與此同時，我們還應看到，在權力的制約及監督體系中，仍然存在一些不近人意的問題，主要體現在七個方面：

第一，沒有科學配置權力及權力結構，監督權、執行權、決策權之間相互制約程度需要加強。

第二，權力集中程度過高，權力主要集中在一些重要領導干部手中，某些領導干部凌駕于組織權力之上，出現了“一言堂”的情況。

第三，界定權力不夠清晰，一些單位政事不分、政企不分，權力的掌握者存在“一邊當裁判員，一邊當運動員”的不良現象，一些部門中職責交叉嚴重，一些領導干部權力過大，工程建設隨意插手，司法審判、人事招聘也貿然插足，謀取私利情況嚴重。

第四，權力法制約束力不強，有些權力不在法律框架下設立，有些不是依法行使的權力，某些領導干部經常由于程序違法使得手頭的工作處于被動。

第五，權力運行中的公開透明程度不夠。容易出現暗箱操作及“潛規則”的情況。

第六，對權力監督的力度不夠，由于不同監督的合力不夠強，使得黨內監督的制度，尤其是黨的紀律檢查體制不夠健全，在監督方面的權威性以及實效性方面還要進一步增強。輿論監督機制、法律監督、民主監督不夠完善，人民群眾在參與監督中的渠道拓寬程度不夠。

第七，權力監督制度需要完善，制度中的障礙及漏洞較多，有“牛欄關貓”現象存在，使得對權力的監督管理作用不能完全發揮。

權力運行制約和監督機制存在問題及原因

市場經濟發展與權力制約措施的滯后。首先，社會管理法制化和利益多元化發展的不匹配，使得制約監督的效果不盡如人意。權力制衡是市場經濟條件下社會的基本政治權力結構，權力制約均衡與政治的民主變革有著重要關系，政治民主的變革又需要與經濟發展相適應。

其次，市場經濟的發展要求有更多適應制約監督權力的法律來保障權力的有效運行。市場經濟的管理機制、法律制度都需要對權力加以規范，實現經濟轉型時期的特殊要求，實現在市場經濟有序運行中的國家生活和社會生活權力的日益民主化。

最后，權力制約措施的滯后性還體現在，對于阻礙經濟發展的權力濫用行為在懲處手段上的不明確，形式上的單一化，監督檢查的低技術含量。在權力監督方面，信息技術的應用處于較底層面，游離于權力運行之外，同時，涉及司法權力、司法管理體制和運行機制等深層次問題沒有解決。只有在更有效的制約監督機制下，社會主義市場經濟才能持續健康發展，形成對于影響市場經濟發展的權力監督制約。

忽視權力制約和監督意識的觀念障礙。當前一些干部對于權力運行的制約存在意識上的障礙，不重視權力運行的制約和監督，對于權力的來源沒有認識到位。在我國，人民代表由人民選舉產生。人民代表大會是我國的權力機關，人民代表手中的權力是人民賦予的權力，黨的權力應該為人民造福。那些認為手中權力的來源是領導的提攜或個人努力的觀念都是錯誤的。

某些領導干部沒有意識到黨的最大政治優勢是密切聯系群眾，黨執政后的最大危險是脫離群眾。錯誤的意識帶來了權力的制約監督上的“空擋”，認識不到權力的來之不易以及權力背后代表的利益關系，使得某些領導干部隨心所欲地使用權力，存有逃避監督制約的僥幸心理和排斥監督、壓制監督的不良行為，甚至形成權力庇護關系網。

權力制約和監督的體制障礙未消除。權力的監督制約未能良好地實施，原因之一是在體制中權力過分集中的弊端還沒有消除。這種情況主要體現在兩個方面：第一，監督體制在設置上沒有與監督的內在規律適應;第二，權力的集中程度過高，被監督者受制于監督者，導致在監督中受監督的都是層級比較低的工作人員，真正的權力濫用行為沒有受到監督，這使得現實監督存有一定的局限性。只有避免上層的全面壟斷，形成上、中、下三個層面的監督機制，才能把權力關進制度的籠子里。

完善權力運行制約和監督機制的措施

科學界定權力的邊界。當前，要想將權力關進制度的牢籠，就要科學界定權力邊界，優化權力配置，使各種權力之間權責明確、清晰，把權力規范起來，使權力的運作符合制度的要求。

第一，黨內分權。黨內分為決策機關、執行機關、監督機關，賦予黨員權力，使黨員成為各級黨組織的主體，發揮黨內民主和黨內監督的作用。

第二，黨政分開。黨政分開主要是針對黨和政府的職能混淆、以黨代政的現象提出的，目的是確保黨的政治領導，加強和改善黨的領導，完善黨的組織領導及思想領導，不斷發揮黨總攬全局的職能，管好黨的路線、方針、政策。

第三，界定行政權的權力邊界。建立健全監督權、執行權、決策權的制約協調結構，保證權力的平穩運行，實現科學合理的權力配置，正確處理政府與市場的關系，減少政府對市場配置資源的過多干預，使市場在資源配置中起決定性作用。

完善權力運行的體制機制。規范領導干部職務行為，要著眼于依法設定整個職務行為，不局限于規范某個具體的個體或群體行為。其核心是依托憲法、黨章、法規形成制度約束慣例。

第一，規范職位設置。依照以權制權、科學設權、簡政放權、有限授權的規律，對于不同崗位在職能、職責以及運作中的程序合理性進行界定和規范。

第二，規范職務行為。要在法律制度下規范職務行為，對于通過職務行為中的法律程序以及保障程序給予違法的職務行為法律制裁，完善領導干部評價機制，不斷優化領導干部的績效評價指標體系。實現財政支出的公開透明，在社會中明確公告公示制度，形成決策的終身追究責任制，在財權、事權、人權的公共權力中，解決權力與責任失衡、部門權力個人化的問題，不斷增強制度在公共權力使用和公共利益服務中的約束力。

第三，規范權力運行程序。要依照權力運行公開的要求，不斷改進政府的管理方式，實現公眾在重大事項以及公益項目中的監督權、表達權、參與權、知情權，建立專家論證和重大事項票決制，規范自由裁量權力的使用。

提高紀檢監督的實效性。作為黨內執紀監督專責機關，紀委在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中責無旁貸。黨章對紀律檢查機關的地位、職責作了明確規定。然而，長期以來，在一些地方和部門，紀委履行監督責任不到位，尤其在基層，紀委書記們（紀檢組長）主要圍繞各單位、各部門的黨務或行政工作開展，弱化了監督主業;一些人不明職責，缺乏擔當，怕得罪人，不敢監督、不愿監督。同時，因為工作機制的原因，導致出現“上級監督太遠，下級監督太險，同級監督太難”等問題，執紀問責失之于寬、失之于軟。

當前，反腐敗斗爭正在深入推進，扎扎實實的“打虎拍蠅”成績讓人振奮，但也應看到，反腐倡廉的形勢依然嚴峻，群眾對腐敗的反應還比較強烈，各級紀檢監察機關要發揚“釘釘子”精神，種好監督“責任田”，敢于唱黑臉、當包公，不斷提高執紀監督的實效性、震懾力。另外，還需在機制上予以保障和推動。有問題發現不了是失職，發現問題不查辦是瀆職，查辦問題不能突破是不稱職，完善并嚴格執行責任追究辦法，健全責任分解、檢查監督、倒查追究的完整鏈條，堅持有錯必究、有責必問，才能有力倒逼各級紀委把監督責任落到實處，投入到動真碰硬的正風反腐中去。

扎實開展反腐倡廉的制度創新。要緊緊圍繞人民群眾反應強烈的突出問題，推進反腐倡廉制度創新;要建立健全監督權、執行權、決策權制約協調的權力結構及運行機制，實現決策的科學性，使職責高效執行，監督變得有力，最大限度地防止權力濫用，實現權力的依法運行;要加強創建廉政風險的防控機制，完善預防腐敗的信息系統，增強對權力運行中行政全過程和全方位的監管;要將行使行政的許可和處罰等在重點部門和直接管理人中落實，使管理人、財、物的重要崗位，成為風險防范關鍵，進行項目化管理以及權力腐敗運行的專項治理。

建立健全群眾參與反腐敗的機制。要拓寬群眾參與反腐敗的渠道，同時完善群眾參與反腐敗的關鍵機制。堅持在“從群眾中來，到群眾中去”指導下，尊重基層的首創精神，支持、鼓勵、提倡群眾不斷在實踐中開拓創新，將中央反腐倡廉的重要決策部署，結合本地區本部門本單位實際情況，創造性地完成相關工作;要及時總結基層及群眾創造實踐中的新經驗，特別是些經過實踐檢驗之后的成功做法，論證之后上升成為制度，形成規律性的認識，最后指導實際工作;要立足于在反腐倡廉建設的發展中，不斷深入群眾、深入基層、深入實際調查研究，加強基層經驗總結，在繼續研究論證和征求的意見前提下，提出新舉措、新辦法、新思路，實現理論創新與實踐創新的統一。

繼續保持懲治腐敗的高壓態勢。腐敗現象如同侵入黨和國家肌體的病毒，決不能掉以輕心。以堅決的態度反腐，減少黨在長期執政中腐化變質的情況，是我們長期的重大政治任務。反腐敗不能僅停留在治標層面，只有加快治本的制度建設，通過制度反腐，才能構建常態化、科學化的反腐敗體系。

習近平總書記強調：“反腐敗高壓態勢必須繼續保持，堅持以零容忍態度懲治腐敗”。十八大以來，中央在懲治腐敗問題上態度堅決，堅持有腐必反、有貪必肅，“老虎”、“蒼蠅”一起打，對于觸犯國家法律和黨的紀律者，一查到底，絕不手軟。當前，要運用法治思維和法治方式反腐敗，形成對腐敗分子的高壓態勢。事實證明，黨紀國法面前沒有例外，我們黨言出必行，以重拳反腐的實際行動，構筑起懲防腐敗的“高壓線”與“防火墻”。

（作者單位：中共梧州市委黨校;本文系2014年度梧州市委黨校課題“圍繞權力制約監督，構建四個防腐機制”研究成果，項目編號：2014sjkt02）

責編 /于巖（實習）