依法治國背景下農村基層民主建設思考

庾文焰　程爐

【摘要】依法治國是民主政治的必然要求，也是現代政治文明的基本標志。農村基層民主本質上是一種以市場經濟為基礎的鄉村治理模式，同時也是一種按民主理念設計的具有現代意義的鄉村民主制度，要求法律在其中發揮積極作用。回顧農村基層民主建設的成效、現狀及不足，展望并探討農村基層民主未來的發展走向，同時開拓適合我國國情的農村基層民主的多種實現形式，具有重要的理論和實踐意義。

【關鍵詞】基層民主 依法治國 鄉村自治

【中圖分類號】D6 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

依法治國和基層民主建設的內涵與現狀

“依法治國就是依照體現人民意志和社會發展規律的法律治理國家，而不是依照個人意志、主張治理國家;要求國家的政治、經濟運作、社會各方面的活動統統依照法律進行，而不受任何個人意志的干預、阻礙或破壞。簡單來說，依法治國就是依照法律來治理國家，法律就是一個尺子;但是以法治國是指用法律治理國家，法律就是一部真理。”①“依法治國的本質是崇尚憲法和法律在國家政治、經濟和社會生活中的權威，徹底否定人治，確立法大于人、法高于權的原則，使社會主義民主制度和法律不受個人意志的影響。”②“依法治國”對農村基層民主建設有著十分重要的作用和意義，法律是基層民主建設的一個標桿和尺度，必須依法促進民主建設向前發展。

“人民民主是社會主義的生命，發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標。”③“農村基層民主指農村基層組織實行四個民主、兩個公開，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，以及村務和政務公開。同時，農村基層民主是我國社會主義民主法制建設和政治體制改革的一項重要內容。”④如今，中國農村的基層民主是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，村民自治的逐步完善，人民依法直接行使民主權利的實現，管理基層公共事務和公益事業積極性的增加，自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的貫徹落實，都凸顯出農村基層民主建設對我國政治文明建設的深遠影響。農村基層民主的發展對于促進我國的政治文明建設起著重大作用，同時也關系到農村矛盾的解決和農村社會的穩定。此外，農村基層民主的進步也會推動經濟的建設與發展，反過來，農村經濟的發展也會促進農村基層民主的進步。

十一屆三中全會以來，我國在農村的經營制度和生產方式發生了很大改變，農民群眾的生產積極性空前高漲，生產力得到快速發展。同時，村干部加強民主思想的引導，村務公開和民主管理制度推行，民主監督機制逐步形成，農民群眾積極參與村務決策，民主法制意識也得到了提高。近年來，在黨中央、國務院的大力推動下，農村基層民主建設進程有所加快，法制化、制度化、程序化的實現力度大大增加。但是現階段，農村基層民主建設中也存在諸多問題。

基層民主建設的成就。首先，民主選舉的實現。在“依法治國”的背景下，民主選舉的踐行一定要重視法制。依照法律，嚴守法律的尺度，實行村民推薦村民代表、選舉村干部，實現村民參與村干部的民主選舉，發揮了全體村民參與村級組織建設的積極性，也將村干部的選舉置于廣大村民的監督之下，使村干部的選舉變得更加公開、透明和公正，從而提高了村干部選舉的代表性、科學性、民主性，進而有利于推進村級組織建設取得更大的發展。

其次，民主決策的實現。各村依照法律，在“依法治國”的大基調下，從實際出發，聯系村民的切身利益，共同研究決定村級組織建設的重大事項，特別是事關全村經濟發展、村民共同利益的重大事項，有利于增強村級組織的凝聚力、戰斗力和向心力。“一事一議”是實現村民民主決策的重要方式，大力推行“一事一議”這種民主決策的形式，改善過去少數人總攬大權、包攬村務的不民主現象，調動農民主動參與村級組織建設的積極性，維護農民的切身利益，為民主決策機制的形成提供保障和支持。

再次，民主管理的實現。在“依法治國”的指導下依法管理，村民選出代表自己意志的人來擔任村干部，維護村民的根本利益，加強村級組織建設，推行村級事務、財務向村民公開并由村民共同管理，落實村務民主管理。“沒有規矩不成方圓”，各地按照《村民委員會組織法》，結合各地的實際情況，制定符合當地狀況的村民自治條例和章程，為村民進行政治參與、行使民主權利提供了法律準則，在很大程度上規范了村民的自治行為。

最后，民主監督的實現。響應“依法治國”的號召，依據法律，完善民主監督的法律法規。推行村級財務、事務向村民、村民代表公開后，村干部接受村民的監督，行為舉止受到了一定約束，工作作風和生活作風也更加正派，村干部和農民群眾之間的關系得到了顯著的改善，這也在很大程度上調動了村民民主監督的積極性。

基層民主建設存在的問題。首先，政治冷漠現象嚴重，法制觀念淡薄。在現實生活中，農民對參與政治并不感興趣，一部分村民存在政治冷漠現象，公民意識、法律意識和民主意識淡薄，對村內公務毫不關心。只要不影響他們正常的勞作和生活，村民對村里的事情一般會采取應付和敷衍了事的態度，不在乎村干部的管理是否合法，不愿意花費時間和精力來考慮農村公共管理問題。相比之下，他們更愿意去關注自身的經濟利益。在民主選舉中，良好的民主政治環境和法律環境難以形成，村民往往抱有一種“誰當都一樣”的思想，村中民主氣氛低迷，村民法律意識缺乏，民主生活也就更無從談起。

其次，農村流動人口法律意識薄弱制約“依法治國”的實現。目前，農村在外打工的人口流動性大，隨著經濟的發展，外出打工的人數還在不斷增加，大多數農民很長時間都不會回自己的戶籍所在地，加上這些流動人口的維權意識不強，對流動人口的民主權利和合法權益的實現造成了威脅。這樣一來，導致農村基層民主建設的法制化進程十分緩慢，嚴重影響了農村民主建設的發展。

再次，少數基層干部素質低，民主法制思想不能被很好的宣傳。當前，我國農村中少數基層村干部的文化程度低，缺乏法律知識和意識，自身素質也相對較低。主要表現在：第一，在當今我國農村，尤其是一些偏遠的山村，干部的文化素質較低，工作能力有限;第二，農村地區的交通和信息在一定程度上存在閉塞的情況，農村干部接觸外部信息的機會少，加之我國傳統封建思想觀念根深蒂固，在一定程度上束縛了農村干部的思想和行動，從而導致他們缺乏積極主動性和創新性;第三，少數村干部從自身利益出發，為官態度不端正，思想上存在想要通過當官來改善自己的經濟條件的想法，工作缺少責任感，為民服務意識淡薄。

農村基層民主建設的阻礙

改革開放以來，我國經濟發展取得了巨大的突破，市場經濟的飛速發展促進了農村基層民主的發展進步。雖然經濟的發展給農村的基層民主建設帶來了新的面貌，然而面對新的黨情、國情、世情，面對“依法治國”要求，基層民主建設受到的阻礙也越來越多。

農村村民自治的法制存在缺陷。制度存在問題和不足，會導致管理和建設困難重重，雖然近年來我國村民自治制度建設取得了很大的進步，但是也存在著許多不足。鄉鎮政府同村委會之間的合法關系沒有被重視，也沒有被擺正，按照相關法律和規定，兩者本應該是“指導”與“被指導”的關系。但在現實中，鄉鎮政府沒有正確地看待自己的職權，過度干涉村民委員會的工作，使兩者的關系變成了“領導”與“被領導”的關系，從而導致村委會的工作無法正常開展。一方面，鄉鎮政府在農村基層民主建設中扮演著至關重要的積極角色，另一方面，鄉鎮政府又可能成為農村基層民主建設的障礙。國家雖然賦予了村委會自治的地位，但是政府可以打著“堅持黨的領導”這面旗子，對抗“村民自治性”，由此導致村民的民主權利和自治權利在一定程度上被邊緣化，阻礙農村基層民主的建設與發展。

基層組織集權嚴重，“人治”思想突出，法律被漠視。一些農村地區的基層權力集中在黨支部書記一人手中，村務不依法公開，辦事不民主不合法。還有一些地區是村委會主任獨斷專行，漠視法律法規，包攬所有職權。這樣一來，就導致干群關系緊張，產生矛盾甚至激化矛盾，基層民主的進程受到了很大的阻礙。

村民文化水平不高，法制意識薄弱。列寧曾說：“文盲是處在政治之外的，不識字就不可能有政治。”除了政策上的一些原因以外，村民的素質是我國現階段農村基層民主建設中出現的諸多問題的重要原因。在農村，很多人由于各種各樣的原因沒有讀很多書，整體文化水平較低，這使得很多村民的民主意識十分淡薄，甚至對對民主毫無認識，在這種情況下民主僅僅是形同虛設。

政策貫徹度差，“法治”實現程度低。目前階段，關于國家和政府出臺的政策、方針、路線，村級組織或者村干部沒有能切實地將宣傳工作做到位，對涉及到農民自身利益的法規、政策在農村基層貫徹的力度和深度不夠，很少有村民知道這些方針、政策和路線，加之有些村干部對政策沒有進行深入的學習和理解，向村民宣傳和講述的時候不能夠做到準確、真實，最終使有關政策和法律法規得不到很好的貫徹落實。

基層民主建設的應對策略

隨著“依法治國”作為國家治理的基本方略地位的確立，農村基層民主建設受到了越來越多的關注，這要求我們重視法律在基層民主建設中的作用，依法開拓多種適合我國國情的農村基層民主實現形式。筆者針對我國農村基層民主建設中存在的問題和不足，提出如下建議：

理清鄉村組織的關系，依法明確職權范圍。嚴格依法選舉、依法決策、依法監督、依法管理和依法協商。鄉鎮政府要明確自己的職權，按照法律規定的方式發揮自己的作用，用法律法規等來進行指導村委會的工作。為防止村委會自治權受到不合法干預，國家應用法律的手段來保護村委會的自治權。

妥善處理村“兩委”的關系，依法規范其工作。村級黨組織要轉變思想觀念，明確自身功能，努力實現職能轉變，完成從直接管理生產和全面干預農村社會事務到以利益協調為主的轉變。在村級黨組織的領導下，村委會應該充分發揮自身的作用，向村民普及基本法律法規知識，進行法律意識的宣傳與培育，進而推動和保障基層民主的健康發展。

加大法律知識宣傳力度，依法推進農民素質的提高。我們要盡全力解決制約農民發揮政治參與能力的因素，努力改變由于文化水平低下和法律意識淡薄而導致的政治冷漠和政治無能現象。因此，大力發展農村教育事業迫在眉睫，普及法律知識勢在必行，只有不斷提高農民政治參與的意識和能力，才可以全力扭轉政治淡漠的局面，確保農民權益得到保障。

提高村干部的綜合素質，依法完善基層干部的激勵約束制度。目前，大多數基層村干部的綜合素質不高，這種狀況難以適應村干部對村民自治有著極強影響的現實。村干部的素質對基層民主的發展起著十分重要的作用，必須重視并強調村干部的帶頭示范作用，對農村干部進行有效率的定期培訓，賞罰分明，在激勵村干部達到工作績效同時也要約束村干部的某些不良行為，為基層民主的發展提供保障。

完善相關的法律法規，依法規范基層民主的法律環境。從內部原因來說，基層民主的發展需要增強自身的創新力，就外部因素而言，基層民主的發展需要一個良好的外部環境，法律的肯定、支持和規范尤其重要。地方村民自治有關規定的完善有著十分重大的意義，我們要在現有的法律制度范圍內，補充和發展與基層民主有關的法律，完善村民自治的地方性法規，制定民間組織管理法，提高民間組織管理的立法層級。

“依法治國”背景下農村基層民主建設的發展方向

基層民主建設要依法實現從制度建設到能力建設的重心轉換。目前，我國基層民主建設取得了很大成就，體制機制創新使得制度建設的成績斐然。但村民能力的提升是制度良性運行的關鍵，所以如果要使制度創新內化為村民生活的一部分，就要加大能力建設力度，改變農民在民主建設過程中的被動局面，更要依法推進各項工作。基層民主的發展進步與農民的民主意識、民主素質、表達合作等能力的提升息息相關，也與“依法治國”密切關聯，所以基層民主的重心要在依法的前提下轉移到加強農民能力建設上來。只有提高農民的政治參與能力和表達合作能力等行為能力，正確利用和處理這種因能力提升而產生的自下而上的壓力，才能為基層民主建設的制度創新提供不竭的動力。

基層民主建設要依法把握從個體參與到組織化參與這個關鍵。農民分散化的個體參與，降低了農民自身在鄉村自治中的主體作用，弱化了農民對鄉村社會組織資源的把握和占有能力，強化了農民對鄉村兩級權力體系的依附，不利于“依法治國”的實現。為了保障農民利益表達和維護機制，維護農村的穩定與和諧，就必須提高村民參與公共事務、行使民主權利的組織化程度和規范化程度，同時要培育和發展相對應的組織，為村民的理性政治參與提供資源和途徑。

基層民主發展要依法認識外動力與內動力的關系。基層民主建設和發展的根本，是要充分認識并順利完成由制度推動的外動力到制度運行中的內動力的轉換。基層民主治理創新的模式是一種供給主導型的強制性變遷，由于內部動力的不足，制度缺乏相應的保障和支撐，因而其實效性大打折扣。除此之外，這種外部輸入型制度變遷極易因地方政治精英的調動、政策的變化等外在因素而宣告中止。因此在民主制度運行中，不僅要注重制度的理想性，還要把鄉村傳統、地方性文化納入到制度體系建設當中，整合利用鄉土文化等傳統資源，使基層民主創新的內生力能夠不斷地自我強化。

（作者單位：玉溪師范學院政法學院法學系，江西經濟管理干部學院工商管理系;本文系云南省應用型法律人才培養模式創新實驗區項目成果，項目編號：云教高[2010]78號文）

【注釋】

①“十八大報告將‘依法治國’方略提到新高度”，新華網，2014年4月6日。

②“依法治國首先是依憲治國”，法制網，2012年12月14日。

③“高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗—胡錦濤同志在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告摘登”，《華北民兵》，2007年11月1日。

④陳佳：《毛澤東人民民主思想及其發展》，西華大學碩士學位論文，2012年。

責編 / 于巖（實習）