提升社會治理水平的關鍵環節

覃國慈

【摘要】提升社會治理水平不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，而要抓住關鍵環節，那就是實現社會治理理念、治理主體、治理手段、治理重心、治理投入五個轉變;創新社會參與、社會整合、社會預警、民主決策、利益訴求、矛盾化解六大機制;整合黨組織、政府、企事業單位、社會組織、社區、群眾、媒體七方力量。

【關鍵詞】社會治理 轉變觀念 機制創新

【中圖分類號】C93 ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會要求推進國家治理體系和治理能力現代化，自此，全國上下都在積極探索如何提高社會治理水平。作為全面深化改革的總目標，在中央一再強調“更加重視改革頂層設計和總體規劃”和“在重要領域和關鍵環節取得改革的突破性進展”的背景下，提高社會治理水平的關鍵在于“實現五個轉變”、“創新六大機制”、“整合七方力量”。

實現五個轉變

“社會治理”概念的提出，不是對“社會管理”的簡單替代或否定，而是一個重大的理念更新和改變。所以，社會治理的主體、手段、工作重心等方面都不能沿襲昔日社會管理的模式，而要相應地予以轉變。

社會治理理念從“管控”向“服務”轉變。為便于管理和控制，傳統社會管理由政府主導，體現的是“官本位”、“政府本位”、“權力本位”，所有公共服務的提供都由政府決定，廣大群眾只是被動接受，導致的結果是政府的決定和提供的服務往往與群眾的愿望及需求相差甚遠。社會治理強調政府要根據群眾的意愿來決定服務內容和服務方式，群眾由被動接受變為主動參與，政府決策和行動中要充分考慮群眾意見，不能由政府單方面決定甚至強制性實施，所以社會治理要相應地向以“民本位”、“社會本位”、“權利本位”為特點的以服務為主的社會治理理念轉變。

社會治理主體從“政府單一”向“社會多元”轉變。社會管理體現的是一種單向度的管理者對被管理者自上而下的約束或控制，而社會治理體現的是“雙向互動”，不僅包括自上而下地指揮、命令，而且包括自下而上地參與、監督。也就是說，社會管理只依靠政府這個單一主體，而社會治理強調主體多元化，提高社會治理水平離不開黨組織、各級政府、企事業單位、社會組織、社區、人民群眾、新聞媒體等多個主體的合力。

社會治理手段從“行政手段為主”向“多種手段綜合運用”轉變。社會治理涉及多個領域、多個部門及所有公民的利益，可謂牽一發而動全身，這必然對傳統社會管理手段提出挑戰。因而，創新社會治理體制、改進社會治理方式，需要努力改變過去重行政而輕法律等其它手段的問題，要在運用行政手段的同時綜合運用法律、政策、教育、經濟和技術等多種手段，也就是要重視法治建設、完善社會政策、改進行政管理、加強思想教育、做好群眾工作、強化經濟調節、用好網絡技術，多策并舉，共同規范社會行為、協調利益關系、化解社會矛盾、解決社會問題。

社會治理投入從“重城輕鄉”向“城鄉統籌”轉變。社會治理需要投入，但投入要講究公平，否則不僅不會減少矛盾，反而會滋生新問題。二元社會結構下，社會管理投入的城市偏向嚴重，導致城鄉公共產品供給和社會管理水平差距巨大，城市繁榮與農村凋敝并存，農民與市民不能享受同等國民待遇。鑒于農村社會治理的歷史欠賬多，今后要提高社會治理的整體水平，就必須改變非均衡性投入體制，實現從重城輕鄉向城鄉統籌轉變并適當向農村傾斜。

社會治理重心從“治標”向“治本”轉變。社會治理的工作重心在于突破傳統社會管理范式，變事后處置為事前預防，變治標為治本，在源頭治理上下功夫。因為抓源頭才是治本之策，只有將社會治理的關口前移，從源頭上預防、化解和減少社會矛盾，才能掌握工作的前瞻性和主動性，最大限度減少不和諧因素，最大限度增進社會和諧。過去習慣的應急性、“滅火式”治標管理固然重要，但不能解決根本問題，因為現在許多社會問題和社會矛盾，都源于體制機制不健全、制度安排不公平，只能從源頭上尋求解決辦法。因而，改變過去忽視源頭治理的做法，強調治本管理，對當前和今后的社會治理工作均十分重要。

創新六大機制

我國正值社會轉型期，社會異質性增強、社會成員的利益訴求多元、社會矛盾凸顯，社會治理難度隨之加大。為了切實保護群眾權益、維護社會和諧穩定、促進社會有序發展，需要從六個方面來創新社會治理機制。

一要創新社會參與機制。廣泛的社會參與是和諧社會的重要標志，它有助于拓寬群眾的利益訴求通道、增強公民的社會責任感、解決許多政府不能解決的問題。我國社會組織發展較快，公民的社會參與熱情高漲，有力促進了社會管理。不過，仍然存在社會組織數量不多、質量不高、公信力不夠以及公民的社會參與環境差等問題，社會參與程度與社會發展的需要之間還有不小差距。新形勢下，政府已經無法應對紛繁復雜的社會事務，迫切需要公民和社會組織參與社會治理。因而，創新社會參與機制，為公民和社會組織營造良好的社會參與環境，使社會參與逐步多元化、常態化勢在必行。

二要創新社會整合機制。社會整合是社會存在與發展的基礎。適度整合的社會是良性運行與協調發展的社會。社會整合機制并非一成不變，只有隨著社會結構、社會關系的變化而適時調整，才能有效維護社會秩序。計劃經濟時期，國家對生活必需品、人們的生存和發展機會等重要稀缺資源實行壟斷，通過單位制、公社制、戶籍制及食品配給制消除獨立的社會力量，借助國家嚴密的組織系統進行大規模的社會動員，形成國家與社會高度同構的單一行政型整合機制。改革開放以后，市場經濟打破了國家對資源的壟斷，國家與社會的關系由同構變為分離，社會自主性日漸增強。隨著社會整合對象的改變，社會整合機制也需要創新。當前，創新社會整合機制，要以利益整合為核心、以政治整合為保障、以法律整合為主要手段、以文化價值整合為重要途徑，運用政策、制度、組織及核心價值體系，協調各種社會群體和社會力量，使社會系統趨于動態平衡。一旦社會出現不和諧，該機制便發揮協調和溝通作用，恢復社會的良性運行與穩定發展。

三要創新社會預警機制。社會預警機制是社會治理體系的重要組成部分，也是社會穩定的指示器，更是現代社會的一個重要標志。建立社會預警機制，就是要建立廣泛而嚴密的情報系統，及時而準確地掌握社會不安定因素的動態，預測和防范社會風險，從而最大限度地減少社會危機。近幾年，我國加快了社會預警機制的建設步伐，但還沒有建立起獨立的預警組織機構和風險預警監測網絡，民眾的風險意識不強，國家的風險應對能力偏低。社會轉型期也是社會風險高發期，新問題、新矛盾層出不窮，各種突發性應急事件頻發，社會消極情緒如暗流涌動。為盡可能減少社會風險帶來的生命、財產損失及社會動蕩，當務之急，需要在充分研究社會風險種類、危害、發展態勢的基礎上，從強化社會成員風險意識、建立預警組織架構、完善預警指標體系、搭建預警系統運行平臺等方面努力創新社會預警機制，大幅提高社會風險的預防和應對能力。

四要創新民主決策機制。正確的決策，產生福祉，惠及國民;錯誤的決策，引發禍患，殃及百姓。創新和完善民主決策機制，促進決策的科學化、民主化和法制化，是黨、政府及公眾十分關注的問題。長期以來，我國為此進行了不懈努力并取得了一定成績，但隨著決策環境的日趨復雜、決策要求的日益科學化，現有決策機制逐步顯露出思想觀念陳舊、權力過于集中、信息高度壟斷、制定與執行過度統一、公眾參與渠道不暢、咨詢和調研不夠深入等弊端。為了切實建立公開透明的民主決策機制，最大程度減少決策失誤，必須保證決策者經常深入基層調查研究，充分聽取民意，讓公眾的意見體現到決策中去;依照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的民主程序處理重大事項，認真傾聽和斟酌不同意見，保證決策層的每個成員享有同等的發言權和建議權;建立多層次、多學科的智囊網絡，廣泛聽取專家學者的意見并充分發揮研究機構的作用;堅持決策論證，沒有通過科學論證的方案決不采納，以論證的嚴格性確保決策的科學性。

五要創新利益訴求機制。近年來，我國發生了諸如貴州甕安事件、湖北石首事件等一系列重大社會沖突事件，嚴重影響了社會穩定大局。這些沖突的產生原因多種多樣，但都與利益訴求有關。利益訴求是不能長期壓抑的，長期壓抑的結果只能是積蓄能量后的總爆發。顯然，建立利益訴求表達機制對利益沖突進行有效調節十分重要。新中國成立以來，我國的利益訴求機制建設成績斐然，這一方面得益于民主政治建設給廣大群眾提供了反映問題的良好環境，另一方面歸功于現代信息技術給人民群眾的利益訴求提供了便捷手段。但由于多種原因的相互交織與影響，目前的利益訴求機制還存在訴求制度缺失、訴求渠道不暢、訴求效果不好等問題，不能滿足人民群眾利益表達的需求。鑒于當前利益主體的表達能力不同、訴求內容復雜、訴求方式去理性化等情況，必須創新利益訴求表達機制。為此，要致力于增強人大代表和政協委員的群眾性，提高各級政府的信訪效率，鼓勵媒體報道不同階層群體的利益訴求，扶持專家學者和民間研究機構針對群眾意愿的調查研究，發揮村委會、社區、工會、婦聯等群眾組織的代言作用，培育弱勢群體代言人，引導公眾理性表達訴求。

六要創新社會矛盾化解機制。在一個利益分化的社會，可以說矛盾無處不在。當前，我國社會矛盾呈現利益關聯化、類型多樣化、人員群體化、行為過激化、處置疑難化等特征并且發生率急劇上升，嚴重威脅社會和諧與穩定。面對矛盾，我們不能一味追求穩定而回避、掩蓋、打壓，應該積極疏導、緩和、化解。雖然我國矛盾糾紛的解決途徑不少，包括訴訟、仲裁、行政調節等等，但現實生活中訴訟所占比例過大，民眾動輒提起訴訟，既增加了調處成本，也加大了司法機關的工作壓力，不利于矛盾糾紛的最終解決。這種“以訴訟為重心，以其它解決方式為補充”的矛盾化解機制存在結構性缺陷，導致矛盾數量越積越多、矛盾性質越來越惡劣。顯然，建立一套“以法院為核心，以社會為依托”的能及時發現、分析、調處、化解社會矛盾的新機制已迫在眉睫。需要特別注意的是，新機制必須以人民調解為第一道防線，以司法調節為最后防線，人民調解、行政調解、司法調解互相聯動，訴訟和非訴訟相輔相成，協商、調解、仲裁等方式相互銜接，通過多策并舉，化解矛盾，鑄就和諧。

整合七方力量

以往，在社會管理過程中，政府充當主角，扮演“全能政府”，結果導致管理越位、錯位、缺位;今后，在社會治理進程中，政府只需要履行“有限政府”的職能，轉而整合黨組織、政府、企事業單位、社會組織、社區、民眾、媒體七個方面的力量，共同推進社會治理。

第一，確保黨組織的領導地位。中國社會是一個極其龐大的系統，疆土遼闊、人口眾多、階層多元，要治理好這個復雜的系統，離不開黨組織這個統帥。首先，各級黨委要把社會治理工作放在更加突出的位置，正確分析社會形勢，科學制定政策措施，支持政府履行職能，引導社會各方積極參與，在社會治理中發揮總攬全局、把握方向、整合力量的領導核心作用。其次，基層黨組織和廣大黨員要把黨的政治、組織優勢轉化為管理、服務優勢，在社會治理中發揮戰斗堡壘作用，確保社會治理始終沿著正確方向前進。

第二，發揮政府的主導作用。理清政府、市場、社會三者之間的關系和權限邊界，把本應該屬于市場、社會的職能，完全交給市場和社會處理，政府主要承擔宏觀調控、公共服務、改善民生、促進公平、保持穩定、維護安全及研判社會發展趨勢、制訂政策法規、編制發展規劃等全局性管理職能。同時，完善社會治理考核機制和指標體系，確保責任到位、投入到位、人員到位、舉措到位、落實到位，充分發揮政府在社會治理中的主導作用。

第三，增強企事業單位的社會責任。作為社會大家庭中的成員，企事業單位不能對社會治理抱著事不關己、高高掛起的思想，應該增強社會責任意識，主動承擔，不推諉、不懈怠。企業在追求利潤和效益的同時，對內保障職工待遇、提升員工素質、提供安全環境、重視幫扶救助、排查不穩定因素;對外守法經營、生產合格產品、提供就業崗位、重視環境保護、熱心慈善事業。事業單位要在公共服務、社會融合、幫扶救助、行為矯正、權益維護、政策咨詢、人才培養、智力支持等領域發揮重要作用。

第四，激發社會組織的發展活力。如今，作為社會治理的主體之一，社會組織受到前所未有的重視，將在創新社會治理體制、建立現代治理模式和推進社會治理現代化方面扮演不可或缺的角色。為激發社會組織的發展活力，要將政府的公共管理事項、服務事項、協調事項、技術事項等事務性工作，通過委托經營、購買服務、補貼服務等方式向社會組織轉移，引導各類社會組織進一步增強服務社會的綜合實力;堅持培育發展和管理監督并重，促進社會組織健康有序發展，發揮其在服務群眾、繁榮文化、協調關系、化解矛盾、規范行為、表達訴求等方面的協同作用。

第五，強化社區的服務功能。隨著越來越多的“單位人”變成“社會人”，社區已經成為新時期社會治理的新載體和重要主體。為做好城鄉基層社會治理工作，要充分發揮社區在解決下崗職工再就業、助殘濟困、社會治安、保護環境等社會公共問題上的作用，以增強居民的安全感和歸屬感;加強以社會工作者和志愿者為主要成員的社區公益服務體系建設，以滿足社區不同年齡、不同職業、不同興趣居民的多元化需求;加大政府對社區的投入，支持社區開展活動和購置公共設施;培養大量的社會工作專業人才，為社區居民提供專業化社會服務，解決和預防社會問題，促進社會和諧。

第六，煥發群眾的參與熱情。在我國，黨和政府始終是最重要的領導力量，但人民群眾是社會的主體，如果沒有廣大群眾的支持，任何社會活動都會失去生機。因而，社會治理必須走群眾路線，發揮人民群眾的主人翁精神和首創精神。為吸引人民群眾積極參與社會治理，需要拓展民眾參與渠道，暢通民意集聚途徑，健全群眾監督機制，進而激發群眾的參與熱情，努力形成社會治理人人參與、和諧社會人人共享的良好局面。

第七，把握媒體的輿論導向。社會治理離不開良好的輿論氛圍。作為宣傳、教育、協調、引導、監督的信息樞紐，新聞媒體在現代社會治理中起著輿論導向作用，理應成為社會治理的重要力量。隨著媒體對公共領域的輻射越來越廣泛，對人們生活的影響越來越深入，參與社會治理可以說是時代賦予媒體的新使命。因此，要把握媒體的正確輿論導向，通過及時傳遞事實真相、增進社會各方互信，搭建意見交流平臺、廣泛凝聚社會共識，履行輿論監督職能、守望社會公平正義，加強網絡輿論引導、疏導公眾不滿情緒等工作的開展，為創新社會治理提供有利的輿論環境。

（作者為湖北省社會科學院社會學研究所副研究員）

責編 /許國榮（實習）