檢察改革試點先行探路

林中明

“竹外桃花三兩枝，春江水暖鴨先知”。作為在全國率先試水司法改革的上海檢察機關，2015年的春天是令人難忘的。如同瀟瀟春雨潤物無聲，3月底4月初短短數天內，在上海市檢察院網站上，連續公布多達21項、涉及檢察改革的規定制度，加上近期即將公布的規定制度共達32項。如此密集推出檢察制度創新，在上海檢察歷史上前所未有，這意味著經過9個多月來的試點、探索、總結，在這個春天里，檢察改革試點在上海全市面上推行的時間，窗口已經打開。

先行探路 勇于擔當

去年6月，中央《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和中央批準的《上海市司法改革試點工作方案》明確，“實行司法人員分類管理”、“完善司法責任制”、“健全司法人員職業保障制度”、“實行省以下法院、檢察院人財物的統一管理”，是確定的四項主要任務。自此，一場探索構建中國特色檢察制度、涉及深層次司法體制改革拉開序幕。

然而，改革沒有現成的經驗可參照。去年6月市檢察院選擇了市檢察二分院和閔行、寶山、徐匯三個區檢察院進行先行先試。9個多月來，市檢察院先后召開黨組會、檢察改革試點工作領導小組會20余次，認真學習領會改革試點要求和司法改革精神，牢牢把握改革的正確方向，要求試點檢察院檢察長作為第一責任人，始終站在改革一線，堅持原則，敢于擔當。

9個多月來，重點從十個突破口推進改革試點：即分類管理改革、檢察官辦案責任制、主任檢察官制度和檢察辦案組織改革、培養高素質檢察官、檢察權運行新體制下的有效監督制約機制、內設機構扁平化管理模式、設立檢察官遴選（懲戒）工作辦公室、實行全市人財物統一管理、檢察官依法履職職業保障體系、新的檢察官等級管理制度。同時精心選擇了“制定實施方案和配套制度”，“妥善解決重點問題”，“進行人員分類”，“邊推進、邊總結試點經驗”等四條推進改革試點的實施路徑。

9個多月來，積極探索、緊鑼密鼓研究出臺和即將出臺的基礎性文件和制度規定共分為5大部分49項制度，改革試點已初步形成一套完整的制度框架體系。同時重點研究了分類管理、員額控制、檢察官等級套改、考核評價、內設機構整合等改革難點，還任命了第一批58名檢察官助理，對檢察官等級進行了模擬套改，開展了先行試點檢察院檢察人員分類定崗、納入員額的檢察官選任等，周密部署、審慎而又積極地推進，初步形成完整的改革思路和可行的具體舉措。

“千軍萬馬”走行政職級“獨木橋”

長期以來檢察機關人員管理體制與一般行政機關沒有區別，檢察官身份與行政級別掛鉤。受行政職數的限制，檢察人員“千軍萬馬”走檢察官行政職級“獨木橋”，不論是業務部門、綜合部門乃至后勤服務部門的人員，都要通過成為“檢察官”來晉升行政職級待遇，造成檢察官隊伍龐大，人員冗雜，素質參差不齊，而行使檢察權的檢察官與做輔助事務的人員界限模糊，也影響真正在辦案一線檢察官的職業發展。

據悉，分類試點前市檢察院在編干部208人，檢察員79人，助理檢察員72人，這樣“檢察官”占了70%多，而真正在一線辦案的骨干并不多。這類情況在基層檢察院并不鮮見，上海全市4031名檢察干警中，有檢察員、助檢員職稱的有2884人，“檢察官”占了71.5%。

71%到33%，控制員額這一刀怎樣“切”

檢察改革就從檢察人員分類管理中突破。按照中央正式批準的上海司法改革試點方案，劃分人員類別分為檢察官、檢察輔助人員、行政管理人員三類核定員額，經5年過渡期，三類員額分別占隊伍總數33%、52%、15%的員額比例。

然而，對上海檢察機關而言，“員額制”將現實中占71%多的“檢察官”改到占33%員額的檢察官，這一刀怎樣“切”。市檢察院抱著嚴謹的科學態度，先后設計了“現有檢察人員情況統計表”、“檢察官、檢察官助理、書記員配比情況表”等10份改革數據測算情況表，先后2次組織先行試點院和其他各級院進行基礎測算，對全市檢察人員狀況和職業保障水平進行調查分析。在摸清了基礎性情況后，研究形成了各類員額分配使用詳細測算和規劃，對現有檢察員、助理檢察員遴選為員額內檢察官提出具體步驟和長遠規劃。

基本數據清楚后，相關實施政策也相繼推出：設置“老人老辦法，新人新辦法”中的“老人”和“新人”的時間界限;5年過渡期內，一時不入員額的檢察官，繼續保留法律職務，并可在各類人員間交流;2015年后實行分類招錄、分類管理，新招錄的司法行政人員不得轉任檢察官助理;現有的檢察員通過嚴格考核，以確認方式擇優納入員額檢察官管理，不需要再經人大程序重新任命;難以勝任檢察官要求的，轉任其他分類人員，不占檢察官員額;現有助檢員先分類為檢察官助理，再通過嚴格考試考核、逐步選任，擇優遴選入額，按法定程序任命。過渡期內未入額的助檢員，在檢察長授權范圍內可繼續行使檢察辦案職責。全市檢察官實行統一選任，分級任免。

市檢察院嚴格規定了各類人員的政治素質、職業操守、辦案經歷、學歷等基本資格條件以及禁入規定、緩入情形;制定了各類檢察官崗位說明書，明確檢察官崗位設置、資格條件、崗位要求和主要職責。入員額的檢察官崗位主要設置在偵監、公訴、未檢、金融、反貪、反瀆、民行、監所等主要司法辦案部門，而社區、案管、控申、研究室、預防等其他業務部門從嚴控制。規定凡是入員額的檢察官，都必須直接辦案。擔任檢察院領導職務的入員額檢察官辦案要達到規定的數量。綜合部門不配置檢察官崗位。書記員統一由輔助文員擔任。

面對面談心 覆蓋百分百

四家試點單位在市檢察院的統一安排下，既嚴格準入控制檢察官員額，又傳承歷史沿革、穩妥過渡。在人員分類過程中，各試點單位積極做好檢察干警政策解讀工作，避免由此帶來的檢察干警思想波動、工作受到影響。同時確定每人都有兩次選擇機會，根據崗位說明書提出崗位選擇意向。為掌握干警的思想動態，有針對性地做好思想政治工作，試點單位開展面對面談心，基本達到全院干警100%覆蓋，做到對干警的崗位意向、擇崗疑慮以及是否愿意服從安排、跨類別調整等意愿做到心中有數。

2015年3月21日、22日，由社會各界人士組成的上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會聚集在上海市檢察官培訓中心舉行第三次全體會議，首次啟動員額制檢察官遴選，兩天里15名委員投票確認四家檢察改革試點單位原檢察員進入員額制檢察官建議名單，對各試點單位提名原助檢員進入員額制檢察官建議名單候選人逐一“過堂”面試遴選。

根據一組反映四家試點檢察院員額制分類管理實踐的數據：原有319名檢察員中有271人被確認進入首批員額內檢察官建議名單，占現有檢察員的85%，未能確認入額的檢察員有48人，占現有檢察員的15%;原有266名助理檢察員中，首批遴選進入員額檢察官建議名單37人。這308名首批擬入額人員，占所在單位編制總數的30%。體現了檢察官員額適度從緊、留有余地的原則。入額檢察官學歷學位層次明顯提高，具有碩、博士以上學位人員的比例由改革前的17%上升到39%;平均年齡為44.7歲，比改革前下降了2歲。首批擬入額檢察官100%配置在司法辦案一線，實現了檢察官配備在司法辦案一線的改革目標。檢察官分類管理順利推進，達到了預期成效。