高校管理如何去行政化

鄭宇

【摘要】高校管理行政化的弊端主要體現為“官本位”思想嚴重和不利于實現高校特色發展，這主要是由歷史、“官本位”價值觀的消極影響和教育行政管理體制的束縛等因素造成的。要實現高校管理去行政化，首先要確定科學的權力觀和現代大學辦學理念，轉變政府職能，加快“管辦分離”步伐，同時，科學權衡高校內部的行政權力、堅持實施特色化辦學，最后積極推行教授治學模式，做到依法治校。

【關鍵詞】高校 管理 去行政化 機制

【中圖分類號】G47 【文獻標識碼】A

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010～2020）中明確提出，將著力推進“政校分開、管辦分離”作為學校制度建設的重要指標。這里談到的“政校分開、管辦分離”實際上就是指高校管理中的“行政化”現象，高?！靶姓笔菍⒏咝Ａ腥胧聵I單位序列，參照行政機關的模式來運作，導致管理層多、部門冗繁，采用政府行政管理的方式來對各二級教學單位、教職員工放在不同的管理層級中，而高校內部管理的機構設置上也與政府行政部門相一致，帶有明顯的“行政化”色彩①。行政管理人員比例大、管理部門多，出現人浮于事，學校運作趨于行政化，最終導致行政權力凌駕于學術權力之上，嚴重違反了高校運作規律。因此，必須下決心革除高校行政化問題，取消行政級別，實現學術至上、教授治學，確保高校實現持續、健康和穩定發展。

高校管理中行政化的弊端及原因解讀

高校管理中行政化的弊端。第一，“官本位”思想嚴重。高校的主要負責人是由上級直接任命的官員，通過行政權力來管理高校，長期下去，高校不再熱衷于學術，而是偏離了高校發展的客觀規律，迎合權力、地位高的高校文化，學術權力自然喪失，高?？蒲袑嵙妥匀幌陆?。從客觀方面來看，科研實力、人才培養水平和社會影響力是對高校加以評價的核心指標，而不是看高校行政級別的高低。如果“官本位”思想嚴重，去過分追求行政權力，掌握行政權力的高校負責人就會壟斷高校的學術與科研，導致資源分配嚴重不均②。

第二，不利于實現特色發展。高校管理行政化，將會遏制自主管理權，行政部門插手高校管理、學術事務，就會出現行政權力大于學術權力，高校自主辦學權就會陷入尷尬境地。這樣高校在辦學過程中，需要經過行政部門一系列的行政審核、教育審批和評價等程序，這實際上制約了高校管理的自由發展，自主權受到嚴重破壞，高校對政府的依賴程度加深，自身辦學難以體現特色，發展陷入同質化境地。

高校管理行政化弊端的原因解讀。一是歷史原因。在新中國成立之后，國家充分依托當時的行政力量，參照蘇聯高校管理模式，重建了近代高校，將高校劃撥到事業單位來進行管理，給予行政級別，同時，高校內部的管理機構也參照政府管理模式進行相對應機構設置，這從一定層面上來講，高校成為行政管理體系的進一步延伸，因此，高校內的行政權力便處于重要地位③。

二是“官本位”價值觀的消極影響。由于受封建體制的長期影響，“官本位”思想深入人心，在很長一段發展時間里，“官本位”成為封建文化的重要組成部分，通過上下級的行政權力來領導下級，并且權力大小和社會地位、薪資等密切銜接，也成為衡量人生成功的重要砝碼，這對強化高校行政化起到了推波助瀾的作用。

三是教育行政管理體制的束縛。不管是高校，還是高校內部的領導設置，都分成了不同的級別。高校有副部、正廳、副廳、縣；而對學校的管理層來講，除了對應的職級干部外，在內部還設置了不同的二級院系、行政科室，也根據不同的級別享受不同的待遇。與此同時，在高校內部資源的分配上來看，出現資源集中的集權制。高校主要負責人的任免劃歸政府部門，高校自主辦學空間受到擠壓；高校內部負責人的管理，也參照行政管理部門的標準進行任用。

高校管理去行政化的實現路徑

第一，確定科學的權力觀和現代大學辦學理念。高等教育要實現持續、穩定、健康發展，加快推進教育強國歷程，關鍵是積極轉變思想理念，確立正確的權力觀。高校管理去行政化作為國家著力推進高校改革的重要內容，就是要革除被標簽化、不應有的權力，這就會對有密切聯系的政府與高校產生沖擊，讓其原來的權力逐漸被分解或者是弱化，思想上產生抵觸情緒，阻礙改革順利進行。要著力加快去行政化改革，各級政府都需要積極轉變思想，確定科學的權力觀，擯棄狹隘的權力意識，將原本屬于高校的辦學自主權交由學校，讓學術回歸到本源，讓學生能實現自主性學習，讓高校成為能開展自主辦學的主導方，實現多元化、特色化發展，讓高校教師發揮在教學、科研上的積極性與主動性，穩步提升科研與育人水平，讓學生實現自主學習、實現自我管理，全面開發潛能，成為受社會歡迎的人才，提升人才培養質量。因此，很有必要確定科學的權力觀和現代大學辦學理念④。

其次，還要確立現代大學辦學理念。現代大學需要突出學術自主理念，高校管理去行政化要求創建現代大學制，確保公正行使學術權力?，F代大學制度建設是實現高校去行政化目標的基礎，去行政化在創建現代大學制度的基礎上才能有效實施。高校的去行政化，需要創建富有中國特色的現代大學制度。現代大學需要將學術事務作為高校辦學的核心，不斷擴大高校的辦學自主權，這是確立現代大學理念的思想基礎，各大高校內部和學術有關聯的事務，都是通過學術權力來確定的，行政權力需要全面尊重學術組織、學者，發揮其在學術事務中的積極效能，給予充分的學術權力，便于發揮主導性地位。在學術、資源的合理配置中，需要積極營造好的辦學氛圍，設立學術委員會、學位委員會與教授委員會等學術性組織，保證實現教授治學⑤。同時，現代大學制度的本質是實現學術的傳承以及文化創新，不管是哪一個部門都不應該對學術權力進行過分干涉。為確保學術權力的正常行使，規定領導干部不能在學術性組織中任職，確保學術權力的獨立性地位。

第二，轉變政府職能，加快“管辦分離”步伐。我國高等教育管理改革效能不高，在人才培養與科研創新方面，還不能很好滿足當前經濟社會發展的需要，要真正做到適應社會人才培養的要求，需要全面推動高等教育管理體制改革，完成“破冰”，政府轉變職能，不斷下放權力，提升高校管理自主權，政府職能落實到“服務行政”的理念中來，政府在這一過程中，積極轉變主導者的角色，消解對學術權力的掌控，加快從原來的政府管理模式向高校自主型管理模式轉變。在著力推進政府管理模式轉變的同時，還需要做好高校內部管理改革，創建新的人才機制，適合高等教育發展的規律，讓高校實現健康發展。因此，轉變政府職能具有重要的現實價值⑥。

其次，加快“管辦分離”步伐?！肮苻k分離”則通過利益協調、分權，進一步轉變政府教育管理方面的職能，不斷提升高校的辦學自主權，成為高?！叭バ姓钡挠行窂健Ｔ谶@一思路指引下，需要全面厘清政府和高校之間的關系，健全高校政策安排和自主管理制度，全面實行委托代理制，選取適合的制度發展模式。

具體來講，需要從以下三個方面出發：一是政府對高校落實調控與監督職能。政府對高校開展督查與調控不僅是政府責任，同時也是政府的權利，是為了督促高校能完成立德樹人的任務，但是這一管理干預應控制在科學的范圍內，避免流于形式。二是政府給予高校資源保障、政策保障。高校存在的目的主要是為社會提供服務，是通過履行社會服務方面的職能，來做好科研、教育方面的服務，然而教育是實現經濟社會發展的重要基礎，高校作為提供經濟社會服務的實體，但并不具備服務與承擔義務的權利，因此，政府需要給予高校提供資源保障與政策保障。三是政府加強宏觀管理。教育是實現國家富強、推動經濟社會發展的主要措施，但高校是提供教育的主要機構。政府在管理高校的過程中，應積極轉變職能，做好宏觀管理工作，不能插手高校內部管理事務，應花大力氣幫助高校更好開展教學、科研活動，做高等教育宏觀管理者，這樣保證高校有更多的自主性空間，提供更為優質的社會服務，推進高校實現持續、健康發展。

第三，科學權衡高校內部的行政權力。首先，精簡優化高校內部的組織機構。在高校管理中，高度自治權的實施需由高校行政機構才能充分發揮出來，但是高校行政權力又要依托上一級的政府機構才能最終完成，政府機構大，彼此職能間存在交叉的情況，這嚴重束縛了高等教育管理發展，所以，應該從高校辦學的規律出發，對高校行政系統進行必要的撤并、精簡，加快扁平化改革步伐，最終建立靈活、松散和學術自治的組織機構。高校行政機構也需要重新審視并設計高校當前的業務管理模式，減少審批環節，提升高校組織機構的整體運作效能，創建學術為中心的流程，減少人員機構臃腫導致的財務壓力，將有限的資金全部投入到高校辦學中，實現高校行政組織扁平化。同時，按照學校辦學的實際需要，設定具體崗位，從行政控制職能轉變成服務職能。

其次，實現人事制度去行政化改革。一是公開選拔高校校長。根據高校發展的需要，對高校校長采取公開選拔制，由高校所在地的教育行政主管部門在網站上發布高校校長競聘公告，采取差額面試的方法公開進行，在面試前將候選人基本資料進行公開、確保高校師生的知情權，采用認知競聘與提問相互結合的方式進行面試，在面試結束后，教師、學生分別根據其表現來進行打分，將面試與民意打分成績結合，選定兩位候選人，然后再對其進行嚴格考察，最終確定校長人選。二是做好高校內部人事制度改革。針對高校內部人事制度改革中存在的“人浮于事”的情況，及時將多余的管理機構和崗位進行剔除。將精選的機構、崗位科學配置職能，給予權力，改變原來的單一行政事務管理運作模式，確立人力資源管理理念，同時，還要做到在行政人員崗位設置上采取競爭上崗、公開競聘的方式，實行績效考核，使各行政管理部門的服務更為專業化、人性化，以生為本，為學生營造一個溫馨舒適的生活、學習環境，更專注于學業，提升綜合素質。

第四，高校要堅持實施特色化辦學。高校特色化辦學是該高校與其它高校的區別，有其獨到之處，特色同時也是高校的獨有標志，是高校從創辦以來，歷經改革與發展，經過不斷積淀形成的。每一所高校都應體現其特色，比如清華大學的特色是自強不息、厚德載物。高校辦學特色的體現是要突出學生的本位意識，圍繞如何培養學生，培養出的學生達到什么樣的能力等作為辦學的特色，在辦學理念、管理模式、方針政策、人才培養與學科優勢等方面體現與時俱進的時代精神。辦學特色是高校立校之本，比如師范類高校定位在學生教育教學技能方面；普通類高校應定位在培養學生的綜合素質。高校在人才培養計劃與方案方面應結合學生的特點，避免出現缺乏個性的教育。也就是說不同類型的高校應該充分結合區域特點、學科優勢、辦學定位和區域特點等建立自己的特色。再者，辦學特色的形成需要高校結合實際進行準確定位，清晰了解教師人才結構、基礎設施與現有條件等，并出臺具體的人才培養方案，結合高校自身的學科建設加以合理規劃，對規劃進行及時調整，淘汰落后學科，發展優勢學科，打造和諧的人文環境，逐漸創建自身的辦學特點⑥。

其次，高校管理體制改革全面適應教育教學發展實際。高校的主要任務是開展教育研究和教學管理，為了全面提升高校的教學管理水平，很有必要采取多種有效考核方式，對科研能力、教學水平開展評估。在民主管理與校務公開上做足功課，雖然高校設置了教職工代表大會等監督督導，但作為具備民主監督意識的師生在學習、工作中，并未將監督落實到位。在當前的高校校務公開制度中，一般將結果看成是大于過程，民主監督形式化比較嚴重，導致實際效果并不明顯。2010年發布的《高等學校信息公開辦法》，進一步細化了信息公開的內容、路徑與范圍等多個方面，要求全校的師生員工都參與到信息公開評議與監督中，這實際上在提升工作透明度、強化民主監督的效能等多方面意義重大，需要各大高校根據實際情況，認真對待全校師生監督評議結果，在對其進行全面系統分析基礎上，再進行科學的運用，提升使用效果，更好發揮監督對提升教學效益的重要性。

第五，積極推行教授治學模式。高校教授治學模式是通過教授委員會來治學，行政權力不僅不能干涉，還要重點做好后勤服務與管理方面的工作。教授委員會在科研成果認定、培養模式的實施以及學術資源開發等多個方面可行使最高決定權。發揮教授治學模式效能，需要做好以下幾個方面的工作：一是重視基礎學科投入力度。高校在進行院系設置過程中，關心人類實現長期發展的一些學科，比如數學、哲學，還有因市場需要所設定的電子、金融等學科，這些基礎性學科需要進一步加大投入力度，全面激發學生對基礎學科的興趣，給予基礎學科的學生更多的支持。二是高校在專業設置方面，要避免走大而全的情況，比如法學、計算機、英語等專業大部分高校都有設置，這樣就會導致高校的優勢學科和優勢專業方向不突出，這需要高校從自身優勢學科出發，設置優勢專業，這樣有利于提升學校在某一方面的影響力。三是資源投入方面，要從籌集的經費資源中，適當往優勢學科、重點專業傾斜，并對招生、就業等方面院系下降的，進行適當增減，確保經費發揮最大效能。四是強化法律保障。高校教授治校一般是通過學校內自發成立的基層學術組織來完成的，必須保障高?；鶎咏M織的法律地位，才能更好發揮教授治校效能。為了更好確保高校基層組織的運轉，必須以法律的形式來確保學術組織成員的權利與義務，確保能依法履行合法權利；特別是基層組織內的成員的權益在受到侵害的時候，也能拿起法律武器，來維護學術權力。因此，很有必要強化法律保障，實現依法治校。

（作者單位：南京工業大學）

【注釋】

①陳夢然：“高校管理去行政化呼喚大學校長職業化”，《高校教育管理》，2015年第1期，第22～28頁，第50頁。

②李國志：“我國高校管理去行政化的理性思辨”，《教育理論與實踐》，2011年第15期，第5～7頁。

③李淑芳：“關于高校管理中‘去行政化’問題的思考”，《渭南師范學院學報》，2014年第5期，第97～99頁。

④李敏亮：“對我國高校學術管理去行政化的思考”，《黑龍江教育（高教研究與評估）》，2010年第11期，第15～16頁。

⑤李夢虺，黃澤龍：“高校‘去行政化’改革回顧與探討”，《廣東技術師范學院學報》，2013年第6期，第113～117頁。

⑥陳瑤，黃澤龍：“高校內部教學管理‘去行政化’改革探究—基于高校教師的調查分析”，《煤炭高等教育》，2013年第4期，第70～73頁。

責編/許國榮（實習）