地方黨委依法執政過程中的問題及對策

郭祎

【摘要】依法執政是全面推進依法治國的關鍵環節和根本保證，地方黨委能否全面依法執政關系到法治中國建設全局。新時期，我們需要在進一步強化地方黨委依法執政思維和意識基礎上，大力加強黨內法規制度在地方的實施力度，全面提高地方黨政干部依法辦事能力，深入推動基層治理法治化進程，為黨的領導法治化、現代化、科學化奠定堅實基礎。

【關鍵詞】地方黨委 依法執政 問題 對策

【中圖分類號】F832 【文獻標識碼】A

黨的十六屆四中全會做出的《關于加強黨的執政能力建設的決定》中明確指出：“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式?！笔藢萌腥珪?、四中全會強調全面推進依法治國。顯而易見，在黨依法執政的重要性和緊迫性越來越趨強的情況下，研究地方黨委依法執政問題對于新時期如何全面從嚴治黨和全面推進法治等具有深遠意義。

現階段地方黨委依法執政過程存在的問題及障礙

本課題在走訪調研成都市六個區（市）縣的基礎上，對地方黨委（此處主要是指縣一級層面）依法執政中存在問題及障礙進行了梳理，大概歸納如下。

理念層面：對依法執政及其實施的重要性認識不足。我們在調研座談中發現，區（市）縣干部在對依法執政及其實施的重要性認識上主要存在以下三個方面問題或特點：其一是將依法執政混同于依法行政。一些黨員干部，甚至主要領導干部認為依法執政就是依法行政，沒有根本區別，沒有必要將兩者分開來談；還有一些人認為只要做好依法行政就可以了，依法行政就是依法執政的具體體現和實現路徑。

其二是將依法執政視為中央層面的任務。持這種觀念的人主要是將依法執政與依法行政完全割裂開來，認為依法執政是中央或省級層級的任務，對于縣鄉鎮基層而言，主要搞好依法行政工作就夠了。

其三是認為地方黨委依法執政在實施中過于空泛、無法操作。一些干部對依法執政的重要性和緊迫性認識到位，但在地方黨委如何推進依法執政工作時認為，地方黨委依法執政的實施難度太大、阻力明顯且動力不足。比如有人認為鄉鎮一級黨委的權力過大，這種權力在很大程度上嚴重影響或干擾了鄉鎮政府嚴格依法行政；還有人認為很多地方問題是由于地方黨委決策失誤引發的或誘發的，但問題最終的解決是地方政府承擔責任，這種地方黨委責權嚴重脫節的事實或現象使得地方干部對地方黨委推進依法執政工作信心不足，更為重要的是對地方黨委依法執政的實施工作產生了模糊認識或錯誤觀念。

體制層面：對黨委領導及其權責的規范性明確不足。調研發現，一些領導干部認為地方黨委推進依法執政面臨一些體制性障礙，概括起來主要有兩個方面：一是對黨委領導的內涵界定和權責規范不清晰、不明確。有干部認為，根據黨章規定，黨的領導主要是政治、思想和組織領導。但在實踐中黨委權力遠遠超過了黨章規定的三個方面，且在“政治、思想和組織的領導”方面確實需要進一步規定，尤其需要給地方黨委的權力和責任劃定清單、公開權力運行。認為地方黨委依法執政應當借鑒成都市已經通過實施的《關于落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任的實施意見（試行）》，該意見中“黨委（黨組）領導班子責任”有8大類27項。也應當將地方黨委在地方發展中的領導核心地位和作用邊界以法律或黨內法規的制度形式固定下來，防止黨委權力越位、錯位。二是依法執政中如何處理國家憲法法律與黨內法規政策關系，如何處理地方實際與上級規定之間的關系。有干部認為，依法執政的“法”應當包含黨內法規，也有人認為不應當包括。不管包含與否，地方黨委推進依法執政都面臨如何處理國家法律與黨內法規關系問題、如何處理地方文件與上級政策關系、如何處理地方黨委意見或個別領導人指示（或批示）與政府規劃、政府政策等之間的沖突關系。盡管從法律上講上位法優于下位法，但實際工作中令基層干部無所適從，有時候甚至只能不得已想盡辦法到處敷衍、蒙混過關。

機制層面：對各方關系及其協調的充分性互動不足。毋庸置疑，推進黨的依法執政需要建立健全一系列運行機制，但在調研中發現，現階段地方黨委依法執政實踐中還缺乏相應的、有效的、足夠的互動機制。比如黨委系統內的上下級關系協調方面，一些組織部領導干部提出意見，說在使用干部時縣級組織部門自主權遠遠不夠，上級組織部門政策多變，極大影響基層干部工作積極性。提出在選人用人上，應當給予縣級組織部門相應自主權，以協調滿足鄉鎮一級干部越來越多的發展需求和復雜多變的工作實際。再比如在處理地方黨委與地方人大的關系方面，一些干部認為，依據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，地方各級人民代表大會都是地方國家權力機關?？h級以上的地方各級人民代表大會有權討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。但在實踐中，地方人大的這種決定權和監督權的行使并不充分，即使地方人大有議有決，但缺乏最終的落實措施和跟蹤監督機制。其原因是多方面的，不容忽視的一個突出問題是要科學處理地方黨委與地方政府、地方黨委與人大、地方人大與政府等之間關系協調及互動機制，使得在地方人事任免、財政預算、事項監督等方面實現職能歸位，避免角色尷尬與職責混同。

動力層面：對監督體系及其過程的程序性認可不足。無論何種工作，有力有效的監督都是不可缺少的重要動力來源。本次調研發現對地方黨委推進依法執政的動力方面顯得不足，主要體現和原因有以下三點：其一是不搞依法執政也一樣推動地方發展。一些干部認為，對于地方黨委而言最要緊的任務不是依法執政工作，而是如何落實好政策、如何推動經濟社會發展和社會穩定等，認為依法執政不是必選項，有條件的可以推進。其二是地方黨委依法執政難度太大、障礙太多。舉例說明：一些干部認為，現階段工作實踐中各種臨時性、綜合性、高規格配置的“領導小組”過多，而且各個“領導小組”之間往往職能交叉、人員交叉、權責交叉，“領導小組”與職能部門和地方黨委之間經常發生種種沖突，一方面不利于常規工作深化，另一方面更不利于地方黨委依法執政推進。其三是地方黨委領導缺乏強有力的程序性的監督體系。一些干部認為，當前地方黨委領導或權力的重要體現之一便是黨委決策，僅就決策而言，依法執政的基本要求應當是決策合法化、透明化、責任化。以縣級黨委決策為例，最為常見的決策機制是縣委常委會決策，在此過程中所謂“一把手”權力如何規范和約束始終是一個老大難問題。盡管近年來成都市一些區縣試點實施“縣委權力公開透明運行”，但在缺乏有效的、嚴格程序性監督情況下，實施效果與政策初衷仍有一些差距，黨員干部與廣大群眾的參與性不足和認可性不足是地方黨委依法執政工作推進動力弱化的重要原因。

保障層面：對憲法法律及其實施的權威性尊重不足。地方黨委依法執政是全黨依法執政的重要環節和基礎步驟，在調研中我們匯總了地方干部反映的以下五個問題：一是黨的權力清單法治化的準備不足。一些干部認為，依法執政必然要求黨委權力及其成員權力實現清單化、透明化和法治化，但就整體而言準備不足。二是黨委處理與其他關系的法制保障不足。三是建立完善法律顧問制度的保障不足。一些干部認為，建立法律顧問制度勢在必行，但是需要進一步強化對這一制度的保障工作，比如律師介入調查黨委決策是否合法的程序，有無禁區？若黨委決策符合黨內法規但同時卻與國家法律沖突后在實踐中如何處理等，都不得不考慮出臺相應的保障制度。四是黨內規范性文件審查機制的配套不足。一些干部認為，黨內規范性文件的合法性審查機制至關重要，配套的保障措施需要進一步明確審查主體、內容、審查以及結果運用等。五是根本上是對于憲法法律及其實施的權威性尊重不足和敬畏不足。以上四個方面問題或挑戰都與第五個方面息息相關，但又不全是第五個方面造成的，這引發我們對于地方黨委依法執政在保障條件方面的深入思考，思考如何將強化法治權威和提高法治能力與地方黨委依法執政同步推進，因為兩者在很大程度上互為因果，在一定條件下也完全可以實現相得益彰。

深入推進地方黨委依法執政的對策建議

客觀而言，深入推進地方黨委依法執政是一個復雜的系統工程，一方面基于固有的思想意識及體制機制問題障礙；另一方面是依法執政本身面臨著一系列新形勢與新挑戰。結合黨的十八大以來的中央精神要求，尤其是全面貫徹黨的十八屆四中全會精神，我們至少應當從以下幾個方面著力推進。

其一是強化地方黨委依法執政思維。法治思維是法治建設中的基礎和前提，地方黨委能否嚴格依法執政、依法辦事，從根本上取決于他們對待憲法法律的認識、態度、觀念或意愿。各級黨組織和領導干部要深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。強化地方黨委的法治思維絕非空話，應當按照黨的十八屆四中全會要求的完善黨委依法決策機制，發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動。黨委要定期聽取政法機關工作匯報，做促進公正司法、維護法律權威的表率。黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責。各級黨委要領導和支持工會、共青團、婦聯等人民團體和社會組織在依法治國中積極發揮作用。概而言之，地方黨委依法執政水平決定著整個黨依法執政的程度，而在各個領域各個具體工作中的法治思維強度決定著地方黨委依法執政程度。

其二是加強黨內法規制度地方落實。黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨的十八屆四中全會將黨內法規作為國家整個法治體系重要組成部分已然表明，黨內法規制度的落實本身就是黨領導的依法治國實踐，當然也是依法執政的具體體現。黨內法規制度的執行和實施關鍵和基礎在于地方、在于基層，中央一再要求的注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。在法治思維強化下進一步加強黨內法規制度的地方實踐、地方落實，尤其是強化基層實踐、基層落實力度，通過地方黨委、地方基層黨組織、地方黨員干部的學習黨內法規、踐行黨內法規、維護黨內法規，進一步打牢從嚴治黨和依法執政的堅實基礎。

其三是提高黨員干部依法辦事能力。黨的十八屆四中全會要求各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。一個地方的科學健康發展離不開法治氛圍和法治文化，這很大程度上取決于地方黨員干部的法治意識和依法辦事能力。在地方實踐中，依法辦事能力的提高有賴于以下三個方面的推進：一是黨員干部對待法律的根本態度，即能否將法律當回事、能否把法律作為行為的準則和依據；二是依法辦事的動力要不斷強化，除了加大政績考核指標體系中的法治分量外，還要完善機制讓善于運用法治的黨員干部看得到希望、守得住正義和穩得住局面；三是依法辦事的體制要理順，依法辦事能力說到底是依據規則和制度辦事，地方工作難免受到來自各個方面的諸多情感因素制約，地方黨委或黨員干部最怕的是來自上級黨委或政府的各種指令、請托或暗示，各種“打招呼”現象嚴重影響了地方黨委依法執政、依法辦事的程序節奏。

其四是深入推進基層治理的法治化。全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層?；鶎又卫矸ㄖ位且粋€綜合性復雜工程，既需要發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力；也需要加強基層法治機構建設，強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，改善基層基礎設施和裝備條件，推進法治干部下基層活動。所以，深入推進基層治理法治化無疑是對地方黨委，尤其是基層黨組織依法執政、依法領導、依法辦事的綜合檢驗。從現階段基層治理實際出發，面對一系列新任務新挑戰，新時期仍需要妥善處理好兩大關系：黨的領導與居民自治的關系和政府治理與社區治理的關系。可以說，這兩個方面的隱憂應當而且只有通過法律來規范和化解，這個過程不僅是嚴格落實以《城市居民委員會組織法》為代表的一系列法律文本的過程，更是黨的領導與政府治理轉變領導方式和優化工作思路，善用法治思維和法治方式尊重與保障社區自治地位的系統過程。

關于地方黨委依法執政問題的再思考

關于地方黨委依法執政問題的再思考主要圍繞“兩個基本”展開：基本原則和基本路徑。前者主要是將法治的基本規律與黨的領導協調統一起來，換句話說，中國在新時期全面推進依法治國進程中需要處理諸多關系，其中最為基本的關系就是如何處理法治建設內在規律與中國特色和實際問題。處理的關鍵是黨的依法執政，且“依法執政”之“法”必須嚴于“依法治國”之“法”。這一點對地方黨委而言尤為重要，黨的堅強領導需要黨要管黨、從嚴治黨作為基本條件，而“管”和“嚴”的基礎與保障只能是中國特色法治體系。

基本路徑主要強調五個方面：其一是要特別重視憲法。習近平在多次講話中強調，依法執政首先要依憲執政，憲法是治國母法、根本法的地位需要最為具體的基層實踐來體現；其二是要特別重視協商。協商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，社會主義協商民主與地方黨委依法執政是高度契合的；其三是要特別重視引領。地方黨委的依法執政事業需要地方黨政干部，尤其是地方黨委政府“一把手”率先垂范，為普通黨員干部、居民群眾傳遞最積極、最進步、最有意義的法治信號；其四是要特別重視程序。一些地方黨委做重大決策仍停留在一個人或幾個人開會討論決定的層次狀態，遠不能適應依法執政和依法治國新要求；其五是要特別重視回應。地方黨委依法執政中必然面臨諸多實際問題，無論是改善民生具體工作，還是推進新型城鎮化建設宏大工程，地方黨委都應當對于群眾關心的、直接的、現實的利益問題予以及時的回應，這既是密切黨群關系的重要環節和要求，也是現代法治精神中公眾參與的基本要求和重要條件。

最后值得注意的是，地方黨委依法執政應當納入黨和國家整體法治體系和法治視野下進行，即地方黨委既不能不結合地方實際情況，因地因時制宜；也不能過于強調地方特殊情況，在實際工作中過于“一事一議”，削弱法治權威和破壞黨的領導的集中統一。譬如2014年成都市出臺的《成都市依法治市實施綱要》指出，完善各級黨委（黨組）決策程序，把經過法律咨詢、具有法律依據、完成合法性審查作為黨委（黨組）作出重大決策和出臺重要政策的必經程序。毋庸置疑，類似的表述既符合中央要求，又與地方發展相協調，能夠在實施中不斷提高地方黨委的依法執政能力和水平，能夠將全面推進依法治國與全面促進地方工作法治化有機統一起來。

（作者為電子科技大學馬克思主義教育學院博士研究生、中共成都市委黨校馬克思主義理論部副主任）

責編/張蕾