略論灰色收入來源、危害與治理

鄭永彪　王丹

【摘要】灰色收入一方面影響國民收入的正常分配秩序，造成國民收入分配的混亂，阻礙經濟的長期可持續發展，另一方面也沖擊著社會的公平和正義，給人們的心理帶來了越來越多的負面影響。鑒于它的嚴重危害性，通過推進相關制度改革來進一步規范灰色收入，使“明規則”戰勝“潛規則”，讓民眾重新樹立對社會制度和經濟秩序的信任，顯得尤為迫切。

【關鍵詞】灰色收入 制度規范 危害

【中圖分類號】F124.7 【文獻標識碼】A

目前，在中國經濟社會轉軌的過程中存在著大量制度真空和制度摩擦，為灰色收入的產生和蔓延提供了土壤。灰色收入的廣泛存在不僅阻礙社會經濟的健康持續發展，而且也挑戰社會的公平正義，迫切需要通過深化制度改革來規避灰色收入。

灰色收入的定義

灰色收入可分為兩大類：一是個人灰色收入，二是單位灰色收入。就個人灰色收入而言，學術界主要有以下幾種觀點：灰色收入是一種處于中間地帶的收入，法律或制度沒有明確界定其為合法或非法的收入，這些灰色收入的取得往往不符合社會的道德規范，來源不明，而且具有很強的私密性，其產生的原因不僅在于制度的漏洞和監管不到位，也涉及到一些行業壟斷以及中國傳統文化習俗的延續。這些灰色收入主要是領導干部違反黨的各項紀律以及廉潔自律的相關規定而取得的，這些收入雖非正常收入但也不易追究其法律責任，大多給予紀律處分。而單位灰色收入則主要指一些單位和部門巧立名目征收各種費用，濫收罰款、罰金，這些預算外收入往往成為這些部門和單位的小金庫，成為其公款吃喝、旅游的費用來源。以上這些看法傾向于將灰色收入看作是負面的，需要予以打擊和取締的。與此同時，另外一些學者則認為灰色收入一方面包括一些制度上雖未做出明確規定，但卻明顯不合理的收入，一些間接或變相獲得的某種賄賂如國有控股企業一些高官的天價工資就屬于此種類型，另一方面也包括那些合理但不規范的收入，對這部分灰色收入則必須要加以規范和管理，如有工資性收入的人從科研經費里取得勞務報酬。

上述研究為我們正確理解灰色收入奠定了重要的基礎，但這些觀點對灰色收入缺乏一些辯證的看法。從發展的角度來看，灰色收入作為社會經濟轉軌過程中制度不協調的產物，不應被貼上負面的標簽，我們應該用理性的態度來對待灰色收入，分清它的具體來源，對一些不合理、鉆制度漏洞的灰色收入，必須深化相關領域的制度改革，來進一步規范灰色收入，從制度上防止它走向黑色收入。而對一些合理卻不合法的灰色收入，我們應該適應時代的發展來修改及完善相關制度將其引向陽光化，發揮其正面效應，使其成為白色收入。

灰色收入的來源

當今社會“灰色收入”廣泛存在的根源在于相關制度建設的滯后與缺失。總的來說，灰色收入主要有以下來源：

財稅體制的漏洞導致了大量公共資金的流失。首先，現行的財稅體制對地方政府預算外收入監控不力，預算外資金的開支是完全封閉的，而且對其規模也沒有具體的限制，預算外的資金在管理和使用上靈活性很大。由于缺乏監管，這些預算外收入往往成為一些單位的獎金、福利收入甚至作為其公款消費的資金來源。其次，由于允許預算外資金的存在，一些政府部門受部門利益的驅使往往巧立各種名目來罰款。一些部門和單位罰款不合理，不開發票的現象屢見不鮮，頻繁出現與民爭利等惡性現象。再次，財稅體制對財政資金流向和地方預算也缺乏有效監控，各項行政管理支出和公共服務支出并沒有嚴格的具體標準，政府支出有很大的自主性，這就造成了政府支出結構的不合理。調查表明，目前政府用于自身消費和一些行業的盲目投資占了政府支出的很大比重，而與民生息息相關的教育、醫療等領域的支出比例卻過低，這就為一些政府部門和官員獲取灰色收入提供了便利。

行政審批中權力尋租帶來的灰色收入。在我國，作為政府對社會公共事務管理手段之一的行政審批制度形成于20世紀50年代初的計劃經濟體制，這一制度對當時的經濟建設起了重要作用。然而，隨著我國社會主義市場經濟制度的建立和發展，行政審批制度顯露出種種弊端，為灰色收入的產生提供了空間。首先，從行政審批的程序上講，目前我國尚缺乏統一的行政審批程序規定，許多部門的行政審批程序過于繁瑣而且隨意性極大，暗箱操作行政審批的狀況時有發生，官員的自由裁量權沒有受到應有的約束。其次，從行政審批的范圍來講，行政審批項目過多，具體審批內容龐雜，行政手段過多地干預了資源的配置，對企業的管理過細。再次，缺乏合理的行政審批方式。

特權壟斷中的灰色收入。一些部門和行業憑借其壟斷地位和國家的優惠政策構筑市場進入障礙，使得企業缺乏公平的競爭環境。由于我國目前的資源稅體系不健全，國企分紅制度不合理，這些本應由全民共享的資源收益往往成為一些企業的自身利益。中國目前的石油資源稅為5%的統一稅率從價計征，遠低于國際上原油資源10%的稅率。另外，我國對特權壟斷行業的工資缺乏有效的監督機制和調控機制，據國家統計局公布，電力、煙草、電信、金融等壟斷行業的平均工資是其他行業的2～3倍，再加上工資以外的福利和獎金，其收入總額是其他行業的5～10倍。

土地管理制度不完善造成“公共利益”受損。一方面，隨著我國工業化和城市化的推進，地方政府的土地出讓成為了普遍現象，但是由于監管存在漏洞，在房地產業中許多開發商并非通過“招拍掛”這樣的正當途徑而是通過與官員的幕后交易獲得土地來進行房地產開發。一些地方政府把本應通過“招牌掛”出讓的土地按協議的方式出讓，出讓金的定價以及收支都未嚴格按規定進行。這些開發商取得的低價土地不僅為開發商謀取了暴利，也為一些官員帶來了灰色收入。另一方面與地方政府從土地轉讓獲得巨大收益形成鮮明對比的是農民僅能獲得很少的征地補償款，這又為地方政府獲取灰色收入提供了空間。另外地方政府往往把當期形成的土地收益補充常規財政收入，這實際上是提前把今后70年的土地收益全部用在了當期支出。雖然這種做法在短期內可以帶來經濟的繁榮，但是從長期來看是不具有可持續性的。

金融監管制度不健全帶來的金融腐敗。首先，由于金融系統的各級檢察機構缺乏獨立性而且監督一般流于形式，金融行業的人員憑借其對貨幣資金這種稀缺性資源的配置權謀取了大量的私利。據央行研究局的一項調查顯示，貸款企業在全國金融機構的貸款中不僅要支付正常的利息，還要支付一部分“額外”費用以及用以維持與金融機構關系的“維持”費用，這些費用能占到貸款額的9%，這部分費用為金融機構及相關人員帶來了大量灰色收入。其次，目前我國金融監管機構的干部人事制度，缺乏應有的約束機制。金融監管者和被監管的金融機構負責人之間可以隨意流動，在制度的漏洞下，一些金融監管者可能會成為金融機構的負責人，而金融機構的負責人也有可能因為職位變動成為金融監管者，在這樣的情況下二者極有可能形成團體利益，利用職務之便，為個人謀取灰色收入。

收入分配體系不合理。在向市場經濟轉軌的過程中，大部分體制內的單位未能建立工資的市場價格體系，貨幣形態的收入較低，收入不能充分體現個人的人力資源價值，缺乏應有的激勵機制。在高校中，相關規則明確規定，有工資性收入的人員不能在課題費里取得任何勞務報酬，這樣一來，參加研究的科技人員就不能得到應有的激勵。而現在高校里的科研人員的普遍做法是拿各種各樣的發票報銷，這也形成了一些人員的灰色收入，顯然這些灰色收入雖然不合法，但是卻有一定的合理之處。

灰色收入的危害

灰色收入不斷沖擊著社會和市場經濟的秩序，“潛規則”一步步侵蝕著社會的“明規則”。灰色收入一方面影響國民收入的正常分配秩序，造成國民收入分配的混亂，阻礙經濟的長期可持續發展，另一方面灰色收入也沖擊著社會的公平和正義，帶來了越來越多的負面影響。

阻礙經濟的健康持續發展。首先，灰色收入的廣泛存在使得在目前的初次分配領域，勞動報酬占GDP的比重低，工資性收入在生產要素收入中的比重在不斷下降，這導致了要素配置的嚴重扭曲，影響廣大勞動者的生產積極性。其次，在國民收入再分配領域，灰色收入造成了國民收入的逆向再分配，擴大了居民之間的收入差距。目前能真正享受到大量灰色收入的人往往是高收入階層，這樣灰色收入把本該用于低收入居民的資金通過非正當途徑轉移到權力相關者手中，進一步擴大了窮人和富人之間的收入差距。再次，灰色收入通過影響收入分配狀況也間接導致經濟結構失衡。經濟學領域通常把內需、投資和出口比喻為拉動經濟增長的三駕馬車，而持續擴大的收入分配差距則會嚴重影響我國居民內需的增長。收入差距的擴大意味著高收入居民的收入增長快于低收入居民，這會使平均的居民儲蓄率上升，消費率持續下降，由此帶來內需不足，經濟上過度依賴出口和投資，投資的過快增長和居民不斷下降的消費率造成了產能過剩，這些都嚴重影響了經濟增長的可持續性。另外，雖然目前學術界尚未對灰色收入的定義有統一的看法，但都普遍認可灰色收入是未繳納個人所得稅的收入。更為嚴重的是目前有許多人利用稅收制度的這一漏洞將大量白色收入轉化為灰色收入來逃避稅收的征管。灰色收入長期未被納入稅收征管體系的現狀，不僅損害稅收的公平原則，也造成了國家財政收入的巨大損失。

除此之外，由于灰色收入的不透明和隱蔽性，大量的灰色收入在國家的統計信息中并未得到反映，這些灰色收入使國民收入核算體系失真。由于國民核算收入的指標是正確制定相關經濟政策的前提和依據，因此灰色收入的存在干擾了經濟政策的制定，危害了國民經濟的健康發展。

影響社會的公平正義。目前灰色收入產生的領域正在不斷擴大，最初灰色收入大多發生在和權力直接相關的部門，再往后和權力有關的部門和領域都形成了大量的灰色收入，而發展到現在公共服務部門也有許多灰色收入。灰色收入蔓延的過程，漸漸改變了人們的思想和意識，讓人們覺得尋找灰色收入的機會是一個自然合理的過程，漸漸形成了一種群體無意識，這種群體無意識正在侵蝕著社會的公平和正義。此外，灰色收入的存在扭曲了國民收入分配的基本原則，按生產要素的貢獻參與國民財富分配的觀念遭到了勞動者的質疑，這種社會風氣會形成錯誤的導向，阻礙民眾正確財富觀的形成。社會大眾通過勞動來創造社會財富的積極性減弱，越來越多的人由痛恨“潛規則”變為遵從“潛規則”，社會制度和市場經濟正常秩序遭到了破壞。

治理灰色收入的路徑選擇

作為中間地帶的灰色收入存在著往合法的白色收入轉變和向非法的黑色收入過渡的兩種可能性，鑒于目前灰色收入的嚴重危害性，通過推進相關制度改革來進一步規范灰色收入，使“明規則”戰勝“潛規則”，讓民眾重新樹立對社會制度和經濟秩序的信任，顯得尤為迫切。

深化相關領域的制度改革、防止灰色收入向黑色收入轉化。第一，以完善財稅制度、規范非稅收入、改善支出結構為重點推進財稅體制改革。首先要完善基本的財稅制度，實現全口徑預算，建立規范、透明的預算體系。一方面，目前我國的預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面，今后我們要改變以往以收支平衡為重點的預算審批制度，把更多的重心放在財政支出上，對各級政府的行政管理支出和各項公共服務支出制定嚴格、規范的標準。另外要進一步規范我國的預算公開制度，把預算內和預算外的公共資源都納入到統一的管理體系中，進一步推進陽光財政。另一方面也要有相應的權力監督部門來切實保障預算的正確執行。其次，要全面減少地方政府的非稅收入，規范地方政府征收非稅收入的程序，市、區（縣）政府必須有省級人大以上的批準才可以征收非稅收入。再次，要改善政府的支出結構，減少一些不必要的行政管理支出和產能過剩行業的盲目投資，擴大公共服務支出，進一步健全事關民生的社會保障支出，發揮公共資源應有的作用。

第二，以公開透明、減少行政審批為重點深化政府行政管理體制改革。一方面對于不涉及公共安全和商業機密的審批要在網上公布具體的審批流程，明示行政審批的必要條件，簡化審批程序，規范行政審批收費，建立陽光政府，接受社會公眾的監督，減少一些政府官員尋租的空間。另一方面要處理好政府與市場的關系，探索和完善負面清單管理模式，發揮市場在資源配置中的決定性作用，減少行政權力對市場的過度干預，激發市場活力和企業動力。

第三，以完善資源稅、促進競爭、加強監管為重點加快壟斷行業改革。首先要擴大資源稅的征收范圍，參照國際標準逐步提高資源稅率，把更多應屬于全民共享的資源收益納入到公共財政中，要把這部分財政收入更多的用于事關民生的領域，發揮其應有的作用。其次，國家要放寬一些壟斷領域的準入機制，逐步減少對特權壟斷行業的優惠政策，促進市場的公平競爭，打破市場進入的行政壁壘，保障不同市場主體的機會公平和起點公平。再次，要建立統一、高效的監管體系，對一些特權壟斷行業要實行工資總額和工資水平調控，規范壟斷行業的收入。

第四，以提高征地補償標準和規范土地出讓過程為重點推進土地制度改革。一方面要提高對農民的征地補償標準，不僅要考慮土地產值，還要將土地的財產收益率、地塊區位價值等因素計算在內，盡量減少農民的損失，維護農民的公共利益，保證征地行為的公益性。另一方面要規范土地的出讓過程，用制度明確公有土地的出讓程序，建立有效的監督機制確保公用土地通過招拍掛的合法形式進行流轉。

第五，以降低行業準入門檻、加強監管為重點防止金融腐敗。首先要逐步降低金融行業的準入門檻，在全國形成規范且有競爭性的金融體系，促進金融機構主體多元化，滿足中小企業的資金需要。其次要完善金融監管體制，規范金融機構貸款的具體流程，從制度規范上減少金融腐敗的可能性。規范金融機構的干部人事制度，約束金融監管者和金融機構負責人的隨意流動。再次要建立分業監管之間的溝通協調機制，彌補制度漏洞，把機構監管和功能監管結合起來，構建相互協調、相互配合的監管體系。

建立公正合理透明的收入分配體系，將合理的灰色收入引向白色收入。在收入分配方面，要把合理的收入予以制度化，適應市場經濟體制的改革，實現貨幣形態收入的市場定價，使收入真正體現出個人的人力資源價值，并發揮其激勵作用，如在科研領域，把應該給科技人員所做努力的激勵制度化，在他們參加的課題里給予勞務費，規定科研人員的勞務報酬在課題經費里的具體比重。

（作者分別為北京郵電大學世紀學院副研究員，北京郵電大學公共管理學院碩士研究生）

責編/張蕾