新型城鎮化進程中地方政府失范行為及對策

劉曉　唐葵

【摘要】城鎮化是現代化發展的重要內容之一，是政府行為的重要體現。黨的十八大以來，政府更加明確了新型城鎮化道路的重要性，對于政府行為提出了新的要求。文章通過分析新型城鎮化過程當中政府行為與城鎮化之間的內在聯系，指出了目前我國新型城鎮化過程中存在的問題及其原因，提出了具有建設意義的措施。

【關鍵詞】新型城鎮化 地方政府行為 失范 原因 措施

【中圖分類號】D669.9 【文獻標識碼】A

城鎮化的進程代表了國家或一個區域經濟發展的狀況和社會的現代化水平。曾獲得諾貝爾獎的著名經濟學家斯蒂格利茨先生說過，美國新技術革命和中國城鎮化發展，是帶動21世紀經濟發展的兩大引擎。我國城鎮化建設的重要性日漸凸顯。2012年12月，中央經濟工作會議指出，城鎮化建設是我國現代化建設中最重要的歷史任務之一，同樣也能夠最大潛力地擴大我國的內需，所以要積極引導我國新型城鎮化的健康發展①。目前，雖然我國的城鎮化水平已取得了較大的進步，城鎮人口已超過7億，但我國的城鎮化水平仍處于中等發展水平。城鎮水平、規模、布局、設施建設、公共服務等方面還存在許多問題。因此，推動我國新型城鎮化發展的進程不僅需要借助市場機制來調配資源，更重要的是要充分發揮地方政府在城鎮化發展中的作用。

我國新型城鎮化進程與地方政府行為的內在關聯

我國的城鎮化過程是基于國家發展的迫切需求。但是目前我國的城鎮化進程仍然比較緩慢，存在城鎮化宏觀布局不甚合理、城鄉比例失調、城鎮的集約化程度較低等問題，這些不足顯示了城鎮化與政府行為之間十分強烈的相關性②。

新型城鎮化與制度上的創新。目前對于城鎮化的發展，政府最有力的調控手段就是通過制定戶籍制度和土地制度來掌控城鎮化的進程，這兩方面制度的落后是目前阻礙城鎮化的重要因素。首先，雖然當前政府已經意識到了開放戶籍制度能夠促進城鎮化的進程，但是由于戶籍和福利的相關性過強導致了戶籍開放的進程過慢，我國通過頒布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知（1984年）》和《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見（2001年）》推動了戶籍制度改革，但是這兩次改革放開的僅是小城鎮入戶制度③，這兩項制度雖然在一定程度上推進了城鎮化進程，但是效果并不明顯，所以戶籍制度對于城鎮化的進程有著關鍵性的影響；其次，我國目前的土地政策是基于家庭聯產承包經營的經濟承包制度，農民和土地之間是承包關系，在村、鎮、社三級土地制度下，鎮級政府對于土地用途有著絕對的控制權。這既為城鎮化進程提供了保障，又為地方政府的財政提供了來源，造成了地方政府在市場經濟中的強勢地位。在利益驅使下，政府的城鎮化決策往往有失公允，城鎮化健康發展難以成行。

新型城鎮化的效果與地方政府權力劃分息息相關。我國現代政府改革的一個重大措施就是讓利放權，實行財政分權的制度。目前中央政府主要著力于國家的宏觀調控以及宏觀政策的制定，地方政府重點推動具體事物。這種機制雖然極大地推動了我國地方政府的經濟建設，但是也導致了財權、事權不對稱，上級政府控制了資金以及資源流動，下級的政府則承擔地方事務。具體到城鎮化問題，上級政府提出城鎮化的戰略，制定發展目標，下級政府則制定出具體的規范來完成目標④。這種體制雖然能夠保障任務完成，但是上級政府給出的目標多是一些具體量化的數量上的要求，很難從質量上加以控制。在這個體系當中，鄉鎮級的政府在事權上有絕對的權威，但是在財權上卻是處于被支配的一方，這種不對稱極大地限制了政府的行動能力，使城鎮化的運作陷入了資金不足的惡性循環。

新型城鎮化的動力來源于城鎮化的發展。產業發展能夠提供就業機會，而產業發展與城鎮化的發展是息息相關的。首先要對人口進行空間上的轉移，從而形成建設小城鎮的基礎條件，然后再對小城鎮開展基礎設施建設，這條路能夠有效地加快我國城鎮化的進程⑤。但是，如果這種城鎮化的進展過程不與產業發展相關政策相配合，就會產生一些“空心城鎮”，如果相關產業政策不正確，人為地制造一些產業，就會形成“空心產業”。忽視產業的發展會造成城鎮化進程缺乏動力，導致小城鎮的居民又回到農業生產，就是所謂的“逆城鎮化”現象。

城鎮化的體系與區域政策有著密切聯系。目前我國城鎮化的體系在區域分布方面形成了東密西疏的不平衡布局。政府的區域政策是否能夠給予每個地區公平發展的機會，嚴重地影響著城鎮化體系的格局。目前在東部地區，資金盈利空間較大，資源集中程度較高，能夠率先實現資源優化配置。政府對于“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城鎮”的方針，推動了我國城鎮化體系的形成。目前，政府主要限制有巨大的聚集和輻射能力的大型城市規模，限制這些城市的人口，期望資源向小城鎮和中小型城市集中，這直接導致了大城市的規模效應無法發揮，而小城鎮也難于發展。在我國目前的城鎮化發展思路下，僅僅發展的是一些政治或經濟中心城市，但是如何將城鎮化的成果覆蓋全國，使城鎮化建設相對滯后的區域也能夠享受到城鎮化帶來的好處，政府政策還亟需跟進。

此外，城鎮化發展速度與政府的激勵機制緊密相關。政府目標過高、激勵政策過于激進，容易導致發展過程中片面地強調城鎮化的速度、人為地制造現代化城鎮、忽視城鎮的基礎設施配套發展，反而會影響城鎮化的健康發展，導致城鎮缺乏發展的動力，安置到城鎮中的居民也缺乏發展機遇。

融資制度對新型城鎮化發展過程中的基礎設施建設有著很大影響。基礎設施對于城鎮化的健康發展是必不可少的，但是基礎設施的建設是一個投入巨大、短期回報率較低的建設工程。我國目前的經濟體系導致政府包攬了基礎設施建設的過程，較低的福利政策導致政府缺乏自身發展的能力，政府不但對于建設采取壟斷策略，同時也壟斷了投資，基礎建設的投資僅僅依靠地方財政投入，建設的過程當中缺乏競爭和監督機制也難以保障基礎建設的投資效率。

新型城鎮化進程中地方政府的行為失范及原因

某省的新型城鎮化發展現狀。某地經濟發展呈現了增長趨勢，截至2013年年底，全年地區生產總值（GDP）3146.46億元，比上年增長9.9%。但是由于整體發展較為薄弱，導致了該省的城鎮化發展仍然處于初級水平，2012年僅為52.1%，較之我國的城鎮化平均水平仍然略低。若按照戶籍人口進行統計，該省城鎮化的水平僅為38.7%，與我國的同類型城市相比存在著很大的差距。

目前該省城鎮化存在的主要問題主要集中在城鎮化規模小、地廣人稀等方面，八個城市的城鎮化平均建成區面積僅有32平方公里，城區人口平均僅有29.05萬，與我國沿海發達城市存在著巨大的差距。該省的城鎮化水平仍處于最初的加速階段，需要不斷結合自身的經濟優勢，實現產業結構的調整，提高城鎮化水平。

政府行為失范的體現。第一，城鎮化發展過程中環境污染問題嚴重。粗放型的經營模式導致了城鎮化發展過程中環境污染問題嚴重。粗放型的經營模式首先體現在對土地的嚴重浪費，由于改造舊社區成本大，容易引發群體性事件，因此，在城鎮化的過程中地方主要傾向于向農村集體土地擴張，但是由于產權問題不明晰，導致了補償款較低的問題，無法切實實現耕地保護；其次，在城鎮化的過程中由于地下水的開采超標，導致了地下水位下降嚴重，產生了地面塌陷，而工廠的污水排放也導致了一些城市的供水危機。在城鎮化發展的過程當中，生態環境遭到極大污染：環境質量下降、交通壓力巨大、垃圾處理不到位等問題逐漸凸顯，導致了環境治理成本加大⑥。

第二，城鎮化的規劃不合理。由于地方政府缺乏對于城鎮化的合理規劃，導致了城鎮化主體呈現出隨意、主觀、功利性等特點。許多地域不結合自身的實際情況，一味追求城鎮規模，導致城鎮規劃布局失調，基礎設施布局也存在盲目布局的現象。例如，一些地方的自來水廠很多，但是污水處理廠卻很少。在地方政府的投資管理中，由于重復投資，地區與地區之間甚至存在著盲目攀比的現象，導致了資源的嚴重浪費，違章建筑的存在更加導致了在城鎮化建設過程當中的結構不合理現象，資源濫用和大量閑置土地無法有效開發，嚴重影響了城鎮化的規劃。

第三，存在政府權力濫用問題。在國家城鎮化的過程中，權力濫用導致的行賄受賄貪污腐敗問題頻發，地方政府通過政府征用土地獲取差價、在土地劃撥的過程當中尋租，濫用職權，導致了嚴重的腐敗問題，也阻礙了城鎮化發展進程。

政府行為失范的原因。第一，缺乏科學可持續的城鎮化發展觀。目前，我國地方政府雖然在一定程度上加快了城鎮化發展的步伐，但是由于未能實現人與自然的和諧統一，沒能深入理解科學發展觀，并用其指導自己的行為，導致了城鎮化水平和工業化水平發展不協調的嚴重問題。首先是地域布局不合理，導致了西部的城鎮化和工業化協調程度較低，其次由于地方政府過于重視城鎮化發展的速度，導致了城鎮化速度和質量的不協調，忽視了中小型城鎮的發展。

第二，城鎮化相關制度不完善導致了城鎮化過程中的很多問題。這主要體現在戶籍管理制度、土地產權制度、上級政府對下級政府的監管制度三個方面，由于這些制度的缺乏和不完善，為城鎮化的發展遺留下很大的制度保障漏洞。

第三，地方政府的職能轉變未完成，導致了在城鎮化過程中的政府不作為、亂作為等問題。首先，由于社會各界對于政府職能轉變的認識不足，這就助長了政府在城鎮化發展過程中的亂作為或不作為的行為；其次，由于政府的職能主要放在績效考核上，導致了政府職能偏差。此外，政府大包大攬也無法健康推動城鎮化的發展。

第四，利益驅使下，地方政府自身的利益性超越公共性，行為出現偏差。理論上，政府的任何行為必須服從公共性的原則，否則就會喪失其自身存在的價值和意義。但是從實際情況來看，在城鎮化過程中，某些地方政府未能逃出物質利益筑起的藩籬。如果政府在行使權力的過程中，無法得到有效的制約，不能遵守權力的明確界限，公共權力必然會損害公民的利益。當前，由于相關的法律法規政策并不完善，導致了一些地方政府官員在行使權力的過程中使用自身權力謀求私利。

新型城鎮化進程中地方政府的行為建議

樹立正確的城鎮化科學發展觀。認識決定政策，政策直接關系到行為。對于城鎮化建設來說，對于城鎮化的科學認識是最基本的。要正確樹立科學發展觀指導下的城鎮化建設理念，對政府公務人員開展相關培訓，保證決策者和執行者正確領會中央決策，有力推動工作開展。首先，決策者應該正確認識到城鎮化的發展規律，全面掌握城鎮化的內涵，準確把握城鎮化科學發展觀。其次，各地方政府要定期組織廣泛的經驗交流活動，增強對于目前我國城鎮化進程中取得的成績以及存在的問題的認識，通過學習先進典型案例，促使自身行為更加切實有效。

要把農民放在主體地位。在城鎮化進程中，征地的業主擁有強勢的地位，不但會損害農民的利益，也會催發大量投機行為。所以，地方政府要注重提高農民在城鎮化進程中的談判地位，這一做法也有助于解決一些城鎮化過程中的矛盾。例如，失地農民還建房問題以及配套的子女上學、醫療、環保等問題。對于農民的安置問題，政府應當采取人性化、多樣化的安置措施，給農民以選擇的空間。例如，一些有技術特長的農民難于適應其他職業，就可以采取技術移民；對于有創業能力的農民，可以適當給予一定額度的貸款以及優惠政策，鼓勵創業；對于不愿離開家鄉就業的人員，可以就地與當地企業協商，對這些農民進行集中培訓，解決就地就業問題。

要注重提高市場化的程度。在城鎮化發展過程中，既要堅持地方政府的主導地位，也要注重完善市場經濟體制，發揮出市場的作用，只有這樣才能夠帶來社會利益最大化。市場化給予農民的是，在城鎮化建設過程中農民能夠用平等的身份參與意愿表決，市場化能充分調動農民的積極性，使其主動參與到城鎮化發展中來。

建立農村剩余勞動力轉移長效機制。目前我國城鎮化的后果是產生了一大批失地農民，這些失地農民在就業方面有著巨大的壓力，這就要求政府對勞動力的轉型過程要做出長期規劃，納入工作重點，建立起農民勞動力轉移長效機制。首先，加強農村教育投入，提高教育質量，減輕農民子女上學的經濟壓力；其次，建立起農民大學等機構，為農村青壯年提供接受教育的機會，打好就業基礎；再次，對農民進行就業能力方面的培訓，發揮政府和市場的雙重作用，擴大農民就業渠道；最后，鼓勵農民自主創業，建立起幫扶機制，成就更多的農民企業家。

加快政府行政管理體制改革。不斷促進政府行為向科學化、現代化的方向發展，促進福利最大化。首先，改變行政管理體系；其次，擴大地方基層政府的自由裁量權，放權于農民，讓基層政府以農民的利益為行為導向；再次，不斷加大制度創新力度，做好戶籍制度和征地制度改革；最后，改革創新公務員管理機制，解決政府機構的越權等問題。

綜上所述，我國是一個人口大國，也是農業大國，我國的城鎮化發展是一個與工業現代化、農業現代化相互推動共同發展的過程。城鎮化是解決農業、農村、農民問題的關鍵。“三農問題”也是我國發展始終會面臨的重大問題，而新型城鎮化的發展對于“三農問題”的解決有著重要作用。政府在城鎮化發展的過程中要發揮出自身作用，充分利用資源，有效規范政府行為，遵循市場規則，建立起符合兩型社會的新型城鎮。

（作者分別為中共東莞市委黨校政法教研部講師，中共清遠市委黨校行政與公共管理教研部副主任、政治學副教授）

【注釋】

①牛文元：《中國新型城市化報告》，北京：科學出版社，2012年，第234～235頁。

②梅紅霞：“社會保障：新型城鎮化背景下的路徑選擇”，《中共中央黨校學報》，2011年第4期，第45～46頁。

③倪鵬飛：“新型城鎮化的基本模式、具體路徑與推進策略”，《江海學刊》，2013年第1期，第67～68頁。

④王素齋：“新型城鎮化科學發展的內涵、目標與路徑”，《理論月刊》，2013年第4期，第123～124頁。

⑤馮奎：“以體制機制創新推動新型城鎮化發展”，《中國發展觀察》，2012年第12期，第67～68頁。

⑥“李克強談中國城鎮化進程”，《中國翻譯》，2012年第6期，第78～79頁。

責編/于巖（實習）