遏制權力任性需民主與法治并舉

沈開舉　鄭磊

【摘要】把任性的權力關進制度的籠子里，是防止專制和腐敗的根本。但遏制權力任性，僅僅靠法治是不夠的，必須堅持兩個輪子一齊轉，一手抓法治，一手抓民主。搞法治，對作為事務官的普通公務員最管用；搞民主問責，對作為政務官的高級領導干部最管用。遏制權力任性必須立足于堅實的民主土壤，堅持民主和法治并舉。

【關鍵詞】權力任性 遏制 法治 民主

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

僅僅依靠法治遏制權力任性是不夠的

孟子曰：“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。大意是說，治理國家必須把施行善政與厲行法治結合起來，二者缺一不可。如果套用這句話，我們可以說，遏制權力任性僅僅搞法治是不夠的，還必須搞民主。

遏制權力任性，僅僅靠法治，換來的可能是一個“假法治”。真正的法治是“治吏”而非“治民”的，它的要義是限制公權力、保障私權利。但是，直到今天仍有相當一部分執法者甚至是黨政領導干部，視法律為兒戲，把法治當做治人而非律己的工具。由此可見，遏制權力任性，光有法治是不夠的，如果沒有社會主義民主建設的齊頭并進，法治就可能退化為少數人維護特權、徇私枉法的借口，成為名不副實的“假法治”。

遏制權力任性，僅僅講法治，到頭來可能是一個“跛腳的法治”。簡單地說，法治包括兩個方面：第一有良法，即制定出來的法律是良法；第二是法律的實施，即良法得到充分的實施和普遍的遵守。從第一個方面看，如果只講形式法治，不考慮法律制定程序是否民主，政治代表是否均衡，利益博弈是否充分，不廣泛地征求意見，那么，立法就可能出現“民主赤字”，侵蝕法律的正當性基礎。從第二個方面看，如果不講民主，就可能導致法律在執行中被曲解，只治民不治官，導致法律實施普遍不良。這樣搞出來的法治只能是一個跛腳的 法治，要么立法的質量不高，要么法律的實施不良。沒有良法的充分實施，也就談不上為任性的權力編制一張嚴密的制度之網。實踐中，法治難以下基層，既有治理成本的問題，更有民主性、可接受性不足的問題。

遏制權力任性，僅僅靠法治，最后可能成為一個沒有動力源泉的法治。民主是法治的政治基礎，也是法治生根發芽的社會條件。遏制權力任性，如果只搞法治的單兵突進，一方面有陷入用更大的權力任性去遏制權力任性的怪圈的可能；另一方面，自上而下的政府主導型法治也有其自身的動力缺陷。在我國法治國家建設進程中，行政力量非但沒有受到挑戰和弱化，反而成為法治轉型的主導力量。這既是我國憲政建設的特色和優勢所在，也隱含著一定的道德風險，即改革者也是改革的對象，“漸進性”的解釋權不在人民手中。因此，如果不同時進行民主建設，法治建設就沒有可持續性，限制權力任性就可能是一陣風，無法實現常態化、制度化。

多層次的民主建設可有效遏制權力任性

要遏制權力任性，就應當堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。相應地，民主建設也需要協調推進黨內民主、協商民主、代議民主和參與式民主建設。

黨內民主和依法執政。全面從嚴治黨，民主和法治是兩大法寶。黨內法律法規體系建設、黨內執紀懲處機制建設和黨內監督監察體制建設是約束黨的領導干部和全體黨員的重要保障，是約束政治權力的第一道防線。黨內集體領導制的堅持、民主集中制的強調、黨員主體性地位的肯認，又是政治生活正常、政治氣氛活躍的基礎條件。譬如，長期得不到解決的“一把手”權力過大問題，干部任命中的腐敗問題，根子還在于黨內民主和黨內法治滯后。

協商民主與人民政協。遏制權力任性特別是政治權力任性，既需要從黨內民主入手，也需要從黨際合作和民主監督發力。人民政協的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。政治協商的本質是在中國共產黨領導的多黨合作憲法框架下，人民政協對重大決策保有知情權、參與權、協商權，一定程度地分享決策權；民主監督作為一種異體監督，它的本質是對執政黨和國家機關通過建議和批評進行監督。參政議政既是一種意見表達機制，也是對執政黨和國家機關政策選擇的一種參與權、調查權、表達權和建議權。在國家政權機關層面，在立法中充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織的立法協商作用，有利于遏制立法權任性；在重大行政決策中，充分發揮人民政協對重大利益事項的咨詢、建議作用，有利于遏制行政自由裁量；在司法活動中，法院自覺接受政協民主監督，有利于限制司法裁量權。

加強人民代表大會制度建設。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排。作為一個民選的代議機關，全國人大及其常委會最重要的功能是看緊刀把子（權力）、管好錢袋子（財政）。代議民主有其缺陷，對此西方學者已有廣泛批判。但在相當長一段時間內，我們面臨的主要問題仍然是人民代表大會制度不盡完善的問題，而不是代議制民主過多過濫的問題。遏制權力任性關鍵是摘掉人大“橡皮圖章”的帽子。人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。然而，現實情況是，人大成了“清談館”，甚至常常為任性的行政權力背書。此時，如果僅僅談法治政府建設，不談人大制度建設，對于遏制權力任性顯然是不夠的。

引入全方面、多樣化的公眾參與機制。僅僅強化人大制度也是不夠的，我們必須從人大制度走向擴展人大制度—公眾參與。公眾參與是微觀民主、點滴民主，是二十四小時不歇業的民主。習近平同志講：“只有讓人民來監督政府，政府才不會懈怠；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”當前，我國對行政決策的合法性、民主性和科學性重視不夠，決策程序不完善，決策責任追究機制不健全，決策失誤頻頻發生，給經濟、社會發展和人民權益造成重大損失。要遏制行政任性，公眾參與是重要一環；而要防止公眾參與流于形式，關鍵在于確保公眾意見對作出的行政決定具有實質拘束力。

在遏制權力任性中如何安放民主和法治的順序

那么，限制權力任性，如何安放民主建設和法治建設的順序呢？從世界范圍內來看，大致存在兩種理想類型：一種是先法治后民主，典型國家如英國；一種是先民主后法治，典型國家如法國。這兩種模式實際上都可以稱之為“局部先行”模式，其基本邏輯都是要有先后之分，實際上就是階段論。反映到當下中國，就是“民主優先還是法治優先”之爭。一部分學者主張不能搞“民主迷信”，認為中國的政治改革仍應當堅持先易后難原則，先法治后民主，先分權監督后代議選舉，按照“行政—法治—民主”的順序來鋪展。另一部分學者則主張中國應先民主后法治，完成未竟的啟蒙，夯實政治合法性基礎，然后再大規模建設法治國家。

在筆者看來，民主是社會主義的生命，法治是社會主義的保障，強政府不等于任性的政府，而是一個奉行法治、勇于擔責的“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的政府。今天的中國，不可能像英國或者法國那樣，或從容地搞法治建設，或一夜之間全盤民主化。中國社會的獨特情況與發展理念決定了，要遏制權力任性，就必須堅持法治和民主一體建設、共同推進。鄧小平曾指出：“發揚社會主義民主，健全社會主義法制，兩方面是統一的。”既然民主和法治相互支撐、難分先后，那么，遏制權力任性就應當跳出不必要的“先后”之爭，推動法治和民主進程的交互前行。

眾所周知，限制權力任性的核心是建設有限政府、法治政府。但在中國講“大社會、小政府”，不能混同于“強社會、弱政府”。大和小、強和弱是兩種對應的范疇，我們要的政府，一方面應能夠保護公民的權利，另一方面又可以質優價廉地全面履行政府職能。因此今天我們要建設的新型國家和社會關系可以表述為“強社會、強政府”模式。這種模式要求一方面簡政放權，促進社會自治，培育公民的法治意識和參與精神；另一方面要治庸治懶，遏制權力不作為，深化依法行政。

違憲審查是最后一道防線

如果說行政任性，還可以通過立法監督和司法審查予以個案救濟的話，立法任性就是一種制度任性。深圳市突然實施汽車限購令就是典型的太任性。作為法治的高級形態、民主的理性制衡，違憲審查是節制權力任性的最后一道防線。

憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，違憲應當是最嚴重的違法，也是公權力任性的最嚴重情形。雖然我國建立起了實施憲法的基本制度框架，但公民還無法通過制度化的憲法渠道去捍衛自己的憲法權利，大量的違憲行為還難以通過憲法途徑加以遏制與矯正，憲法監督主體還沒有“以憲法的名義”宣布過任何一個公權力行為因違憲而無效。正是違憲審查的沉默放縱，才導致實踐中限購、限行、限號、限播等“限權令”大行其道，限政（權力）變成了限權（權利）。

因此，遏制權力任性，底線是限制立法權，得一部良法；核心是限制行政權，確保法律得到充分實施。具體而言，搞法治，對作為事務官的普通公務員最管用；搞民主問責，對作為政務官的高級領導干部最管用。遏制權力任性必須立足于堅實的民主土壤，堅持民主和法治并舉。

責編 /王坤娜