如何理解發展與法治的邏輯關系

任進

【摘要】當前經濟運行中存在一些不平衡、不協調、不可持續問題，從深層次講，多與治理體系和治理能力不適應有關，與經濟社會發展沒有完全走上法治化軌道有關。全面推進依法治國， 既是全面建成小康社會的重要內容，又是推動經濟社會持續健康發展的制度動力和根本保障。全面深化改革離不開依法治國，保持我國經濟社會持續健康發展，也需要法律的引領、規范和保障。要正視我國發展中面臨的機遇和挑戰，正確認識和處理發展與法治的關系，破除妨礙經濟社會持續健康發展的誤區和做法，更多運用法治思維和法治方式來推動發展，發揮立法在保障經濟社會持續健康發展中的重要作用，使立法與發展決策相銜接，并通過法律實施保障經濟社會持續健康發展。

【關鍵詞】法治思維 全面依法治國 經濟新常態 發展與法治 政績考評體系

【中圖分類號】D920.4 【文獻標識碼】A

全面推進依法治國，是順利完成各項目標任務、全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化的重要保證，也是解決在發展中面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保國家長治久安的根本要求。要保持我國經濟社會持續健康發展勢頭，不斷開拓中國特色社會主義更加廣闊的發展前景，就必須全面推進依法治國，從法治上為解決這些問題提供制度化方案。

正視我國發展中面臨的機遇和挑戰

改革開放以來，我國有效應對國內外環境的復雜變化和風險挑戰，取得了經濟社會發展新的巨大成就，經濟保持穩定發展態勢，城鎮就業持續增加，居民收入、企業利潤、財政收入平穩增長，結構調整出現積極變化，服務業增長勢頭顯著，內需不斷地擴大。但中國經濟發展到了現在，進入到增長速度換擋期、結構調整鎮痛期、刺激經濟政策產生負作用的消化期的新階段，這“三期”同時出現、互相疊加，使中國經濟呈現出新常態。國家主席習近平在2014年亞太經合組織工商領導人峰會開幕式上的演講中指出，中國經濟呈現出的新常態的主要特點：一是從高速增長轉為中高速增長；二是經濟結構不斷優化升級，第三產業消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾；三是從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。①

新常態將給中國帶來新的發展機遇。中國經濟增速雖然放緩，實際增量依然可觀；中國經濟增長更趨平穩，增長動力更為多元；中國經濟結構優化升級，發展前景更加穩定；中國政府大力簡政放權，市場活力進一步釋放。同時，我們也應清醒地認識到，新常態也伴隨著新問題、新矛盾，一些潛在風險漸漸浮出水面。適應新常態，必須積極穩妥從廣度和深度上推進改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。

以習近平同志為總書記的黨中央準確把握國際國內發展大勢，在強調我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期的同時，特別指出，我們要準確判斷重要戰略機遇期內涵和條件的變化，全面把握機遇，沉著應對挑戰，贏得主動，贏得優勢，贏得未來，確保到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標。

全面建成小康社會，必須堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。十八屆三中全會就深化改革作出總體部署，全面深化改革就是要激發市場蘊藏的活力，激發市場活力就是把該放的權放到位，該營造的環境營造好，該制定的規則制定好；更好發揮政府作用，更多從管理者轉向服務者，為企業服務，為市場服務。這也將為推動經濟社會持續健康發展注入新的動力。

正確認識和處理發展與法治的關系

按照中國特色社會主義事業總體布局，要推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設各個方面協調發展，更好統籌國內國際兩個大局，更好維護和運用我國發展的重要戰略機遇期，更好統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為。

法治具有普遍性、相對穩定性和可預期性等特點，與科學發展有內在聯系。法治不僅是治國理政的基本方式，也是實現經濟社會全面協調可持續發展的保障。為實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好的戰略目標，必須更好發揮法治的引領和規范作用。

鄧小平在1986年就明確提出：“還是我們過去的想法，搞四個現代化一定要有兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設，一手抓法制。”②在經濟社會轉型時期，應更多用法治眼光審視發展問題、用法治思維謀劃發展思路、用法治方式破解發展難題，建立健全適應科學發展要求的法律法規。十八屆四中全會通過的《決定》指出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”但目前，人們對發展與法治關系的認識和做法還存在以下不足：

一是片面認為在經濟社會轉型時期，發展是主要矛盾或矛盾的主要方面，法治是次要矛盾或矛盾的次要方面，甚至將依法行政與改革發展對立起來，認為“發展要上、法律要讓”。由于這些認識誤區，一些地區和部門的領導干部往往重發展特別是重經濟發展，而輕法治。有的領導干部在大會、小會上總是大講特講“跨越式發展”“翻番式發展”，而很少講法治，即使講，也只是講幾句口號式的套話；有的領導干部部署工作、安排任務時提出各種發展指標、任務，這些指標、任務都是硬性的、具體的，而很少提出法治的要求，即使提，要求也是軟的、柔性的和抽象的；有的地方考查、使用干部，主要或基本上是看考查對象的發展能力，視其所管轄地區、部門的經濟發展速度，而很少審視考查對象的法治思維和依法辦事能力，很少審視考查對象所管轄地區、部門的法治推進情況和該地區、部門的法治生態和法治環境。

二是認為發展是目的，法治只是發展手段。為了經濟發展，其他方式可以忽視，法治方式好用和有效，就用法治，法治方式“不好用”、“不奏效”，就棄法治而用其他手段。一些地方和部門的領導干部在推動所在地區經濟、社會發展的過程中，特別是在推動經濟發展的過程中，往往輕視法治、無視法治、漠視法治，乃至違反法治。

三是認為實行法治條件不成熟，法治賴以實行的政治行政體制、機制和制度不具備。甚至認為既然我國當下政治、經濟、財政、稅收、司法等各項體制、機制和制度的改革尚不到位，法治即應慢行、緩行，依法辦事就“辦不成事”。

四是片面強調所謂的“實事求是”和地方特色，規避依法辦事。有的領導干部口頭上說尊重法律、依法辦事，但遇到實際問題與法律規定不相符時，便以“實事求是”或強調“地方特色”，以法律規定與地方實際不符，搞所謂的“變通”執行；有的干部認為，只要事能辦成，有點違法也無大礙。

五是不同程度地存在法治不彰、公信力不高的問題。有的地方對法律、政策采取變通、肢解、甚至變相抵制的做法；有的地方政府出臺的政策不連續，有的前后矛盾，甚至違反法律；有的地方政府科學發展觀落實不夠，融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范，甚至違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；有的地方決策不依法，確定的重大目標難以實現。特別在工程招標、土地出讓、行政審批等領域表現得比較明顯。

六是一些地方在傳統政績考核評價體系引導下，追求急功近利投資項目和短期行為，熱衷招商引資、形象工程，搞土地財政，從中謀取地方利益甚至個人利益；個別地方出現浮夸、欺騙、造假等行為，導致“官出數字、數字出官”等現象。

運用法治思維和法治方式來推動發展，就要求領導干部破除上述誤區和做法，正確處理發展與法治的關系。應當看到，當前我國經濟發展進入新常態，但經濟發展基本面沒有改變，必須毫不動搖堅持以經濟建設為中心，切實抓好發展這個第一要務，堅持不懈推動科學發展，實現有質量有效益可持續的發展，重視運用法治思維和法治方式，把推行法治和發展經濟放在同等重要的位置上，按照“五位一體”的總體布局，來全面建成小康社會。在推動發展時，無論穩增長、調結構、惠民生、防風險，還是產業培育、企業改制，都要盡可能運用法治方式，少用行政命令。

在現行體制下，強調運用法治思維和法治方式來推動發展，一方面要旗幟鮮明地支持、鼓勵政府切實抓好發展這個第一要務；另一方面要倡導在符合憲法、法律基礎上的發展，有些地方政府創新發展，可以通過中央授權的方式試點先行，有的可以先立后破、立法先行。

作為單一制國家，我國地域遼闊、區域間經濟社會發展不平衡，要遵循充分調動中央和地方兩個積極性的原則，中央政策要盡可能不搞“一刀切”，讓地方發展有施展的空間；涉及地方的，應當事先聽取意見；適度加強中央事權和支出責任，同時保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。

要根據不同地區經濟社會發展水平、地區差異性等特點，綜合考慮經濟增長速度、資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務、勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況等指標及權重，防止和糾正單純追求經濟增長速度的偏向。

要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。正如習近平總書記強調的：“領導干部謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法。領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。”③

發揮立法在保障經濟社會持續健康發展中的重要作用

全面推進依法治國，既是全面建成小康社會的重要內容，又是推動經濟社會持續健康發展的制度動力和根本保障。對立法而言，就是要根據全面建成小康社會的各項目標要求，通過健全和完善立法，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，依法引領、規范、保障、推動經濟、政治、文化、社會、生態文明建設向著實現小康社會總體目標順利邁進。

當前經濟運行中存在一些不平衡、不協調、不可持續問題，如產能過剩、污染嚴重、資源能源消耗過大以及管理體制效能不高、部門和地域分割、市場監管缺位等。這些問題從深層次講，多與治理體系和治理能力不適應有關，與經濟社會發展沒有完全走上法治化軌道有關。這就要求我們自覺運用法治思維和法治方式，更好發揮法治在調整經濟關系、規范經濟行為、引導經濟運行、維護經濟秩序、激發經濟活力中的作用。

立法不僅要與改革決策相銜接，還要與發展決策相銜接，立法要以主動、進擊的姿態結合發展的需要。發展中的難點，也是立法中的難點，要以改革的精神解決立法中遇到的難點和問題，對于一些應興應革的事情，應當積極總結實踐中的經驗和做法，作出明確規范，更好引導和推動發展。

立法與發展決策相銜接，主要是指經濟領域立法與經濟發展的結合。市場經濟本質上是法治經濟。要把加快經濟立法作為第一位的任務，著重圍繞市場經濟體制的主要環節，努力構筑社會主義市場經濟法律框架。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善市場經濟法律制度：健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護，清理有違公平的法律法規條款；創新適應公有制多種實現形式的產權保護制度，加強對國有、集體資產所有權、經營權和各類企業法人財產權的保護；加強企業社會責任立法；完善激勵創新的產權制度、知識產權保護制度和促進科技成果轉化的體制機制；加強市場法律制度建設，編纂民法典，制定和完善發展規劃、投資管理、土地管理、能源和礦產資源、農業、財政稅收、金融等方面法律法規。

立法與發展決策相銜接，也指民主政治立法與政治發展的結合。要通過健全和完善立法，依法保障公民權利，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民各項權利不受侵犯并得到落實，實現公民權利保障法治化，健全公民權利救濟渠道和方式；加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化；完善民主制度，豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與；以保障人民當家作主為核心，堅持和完善我國的基本政治制度；完善國家機構組織法，完善選舉制度和工作機制；加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系。

立法與發展決策相銜接，包括文化領域立法與文化發展的結合。要通過健全和完善立法，建立堅持社會主義先進文化前進方向、遵循文化發展規律、有利于激發文化創造活力、保障人民基本文化權益的文化法律制度；制定公共文化服務保障法、文化產業促進法、國家勛章和國家榮譽稱號法；加強互聯網領域立法，完善網絡信息服務、網絡安全保護、網絡社會管理等方面的法律法規。

立法與發展決策相銜接，也包括社會領域立法與社會發展的結合。要通過健全和完善立法，加快形成科學有效的社會管理體制；加快保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設；依法加強和規范公共服務，完善教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規；加強社會組織立法；制定社區矯正法。

立法與發展決策相銜接，還包括生態領域立法與環境保護的結合。要通過健全和完善立法，健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制；用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任；建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度，制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規。

通過實施法律保障經濟社會持續健康發展

對法律實施而言，在保障經濟社會持續健康發展中，要努力做到依法依規，通過法治方式來提高發展質量；要根據全面建成小康社會的各項基本要求，確保司法機關和行政執法部門通過對法律統一、正確、有效的實施，為保障經濟社會持續健康發展、全面建成小康社會提供堅強的法治保障，創造良好法治環境；落實加快政府職能轉變的要求，堅持“法定職責必須為，法無授權不可為”，處理好政府和市場的關系，處理好放與管的關系，規范自身權力行使，明確權力界限，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

一是通過法律實施維護社會主義市場經濟秩序，保障經濟持續健康發展。改革開放以來，在經濟建設的推動下，我國經濟領域立法速度不斷加快，法律制度相對健全完備。保障這些法律的正確實施，一方面要依法懲處各類違法行為，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，依法嚴厲打擊經濟領域的違法犯罪行為；另一方面要依法妥善處理各種經濟糾紛，促進經濟持續健康發展。

二是通過法律實施全面落實人民民主，實現尊重和保障人權。我國憲法、法律對實現人民民主、尊重和保障人權有完整的規定，保障憲法法律法規的正確實施，健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，完善和貫徹體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民各項權利不受侵犯并得到落實，增強全社會尊重和保障人權的意識，健全公民權利救濟渠道和方式，對充分發揮人民投身小康社會建設的積極性、主動性、創造性，實現經濟社會持續健康發展具有重要作用。

三是通過法律的實施落實各項法律法規，推動依法行政和公正司法，提升領導經濟社會發展的水平。近十幾年來，我國立法加快推進，一些重要領域都基本做到了有法可依，這些法律法規是規范政府行政行為和司法機關司法行為的重要依據，也是推動發展的重要保障。要正確實施法律法規，在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府；圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，同步完善司法手段，及時有效地保護各利益主體的合法權益，保持我國經濟社會持續健康發展。

四是通過法律的實施保障社會穩定，營造有利于發展的社會環境。維護公平正義，實現人民群眾的根本利益是我國法律的基本準則。法律的全面正確實施，是維護社會和諧穩定、暢通不同利益表達機制、滿足人民群眾訴求、從源頭上化解社會矛盾、提升社會管理水平的根本途徑，也是營造有利于經濟社會持續健康發展的社會環境的基本保障。

五是通過法律實施提升全社會的法治化治理水平。法治對推動發展的保障作用尤其體現在全社會的法治精神上，推動發展、全面建成小康社會的主流價值觀必然是包含法治精神的社會主義核心價值觀。通過法律實施提升全民法治意識和法治思維能力，將為推動經濟社會持續健康發展提供精神支柱和法治保障。

（本文系國家行政學院2014年咨詢課題《運用法治思維和法治方式推動改革發展研究》的階段性成果，項目編號：NSAJCZX2014010）

注釋

習近平：《謀求持久發展共筑亞太夢想》，《人民日報》，2014年11月10日

鄧小平：《在中央政治局常委會上的講話》，《鄧小平文選》，北京：人民出版社，1993年，第154頁。

《習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上發表重要講話》，《人民日報》，2015年2月3日。

責編/鄭韶武