“官走政息”困局：貽誤地方發展機遇

李松

要破解“官走政息”困局，在當前依法治國的大背景下，就必須以保障人民根本權益為出發點和落腳點，將其納入法治軌道來解決。

記者最近在一些地方調研發現，有的地方政府和部門，在官員離任或因腐敗落馬后，繼任者一上任，即使前任的正確決策也會被偃旗息鼓，或在建項目被悄然叫停，成為爛尾工程。

這與全面推進依法治國，加快國家治理體系和治理能力現代化，確保政令連續、決策連貫的基本要求是不相符的。

“官員調動是正常的人事變動。”上海財經大學法治與發展研究中心主任麻國安教授認為，“每個官員到新崗位，都希望施政有為、名垂青史，這可以理解。但前提是，須擔負‘承上啟下’的職責。”

在麻國安職看來，要杜絕“官走政息”現象，在當前依法治國的大背景下，就必須以保障人民根本權益為出發點和落腳點，將其納入法治軌道來解決。

大破大立的“潛規則”

長期以來，“官走政息”以各種形式在一些地方輪番上演，以致前后任官員工作銜接出現“斷裂”現象。

2014年10月，全國叫停663個“形象工程”“政績工程”。其中，申維辰任太原市委書記期間主持的龍潭片區改造工程再被提及。早在2010年，申維辰調職離晉，于2014年因涉嫌嚴重違紀違法落馬。然而時過境遷，有報道稱這一項目當前仍處于“半拉子”狀態，有市民仍不停投訴上訪。

此前的2013年春節期間，山西大同市市長耿彥波調任太原，引發市民挽留。市民挽留，是對其工作的肯定。但也有市民向媒體坦言，挽留耿彥波，最主要是擔心“官走政息”——耿彥波調任太原時，大同古城復建進展只到一半多，還未完工。

在汕頭大學法學院公共管理系副教授鄢圣華看來，市民對耿彥波調離的復雜心態，既隱含著對“半截子”工程的憂慮，也飽含著對官員的期待。“只有讀懂這種民生焦慮，并積極回應民意關切，才會不負眾望。”

但現實中，有些新官上任后想到的，并非是如何延續前任惠政，內心最先考慮的問題是：“如果完成前任‘未竟的事業’，干出政績來到底歸誰呢？”如此一來，“新官不理舊賬”便成為不少繼任者的常選項。

“‘官走政息’頑疾成為不少官員心照不宣的官場‘潛規則’。”國家行政學院研究員、中國行政體制改革研究會研究部主任胡仙芝說。

“一些官員只從自身任期來考量，熱衷于‘不破不立，大破大立’，而較少考慮當地發展的歷史性、延續性和老百姓的實際需求。”胡仙芝說。

貽誤地方發展機遇

早在改革開放之初，鄧小平就深刻指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”鄧小平的講話思想，對于今天理解“官走政息”仍具有現實意義。

從以往情況來看，“官走政息”現象的產生，與有些官員的思想、作風密切相關，但制度執行中出現偏差，卻是更深層次的原因。

官員任期，在制度上有著嚴格限制和要求。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十八條規定：“地方各級人民政府每屆任期五年。”2014年最新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》則明確：“地方黨委和政府領導成員原則上應當任滿一屆。”

“當前不少地方，不僅縣上‘一把手’調動頻繁，鄉鎮班子更顯突出，往往不滿一屆，領導就換了‘新面孔’。”胡仙芝說，“不少地方的老百姓對此反映強烈。”

干事業謀發展并非一日之功。習近平總書記2013年11月26日在山東菏澤調研時強調：“一張藍圖繪就后，就要一任接著一任干。過去確定的東西，正確的，就要堅持下去。當然隨著認識加深，不正確、考慮不到位的，也要與時俱進。關鍵是實干苦干，穩扎穩打，最后總會出成效。”

“一個偉大的目標，需要一代又一代的共產黨人持續努力才能完成。一個地方的發展也是如此，需要靠幾任、十幾任官員不懈努力才能有所成效。”胡仙芝說，“特別是一些邊遠和貧困地區，更是如此。”

“持之以恒，久久為功。創新不是標新立異，繼承也不是墨守陳規。”胡仙芝說，“社會要進步，國家要發展，這就需要官員任勞任怨地干，在前任基礎上承前啟后，薪火相傳，以保持工作的連續性和穩定性。”

在胡仙芝看來，有些官員在任期內埋頭苦干，可能還等不到收獲就離開了；有些官員按前任的思路繼續接力，可能無法凸顯自己，這實屬正常現象。“為此需要引進更多法治思維，對這種現象進行科學分析和正確評價。”

“問責機制的缺失，更讓一些官員決策無所顧忌。”麻國安說，“不少官員決策失誤后，不但不承擔責任，還在領導崗位上習慣性‘拍腦袋’決策，而后拍屁股走人，甚至一路高升到異地做官。”

以“法治”破除困局

就中國實際，如何讓官員做到“一任接著一任干”？一個前提是，地方發展要“一張藍圖繪到底”，規劃方案形成后，可通過法律程序固定下來，在建設過程中，要服從規劃，任何單位和個人都不能自行其是。

但必須承認，事物發展是一個螺旋上升的過程，如果之前已有規劃不符合當前實際，也應與時俱進地“糾偏”。但要嚴格執行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，杜絕少數人“有權就任性”。

要徹底破解“官走政息”困局，在如今依法治國的大背景下，還須以法治思維從以下四方面發力。

首先，改革官員考核機制，穩定官員任期。中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，改革政績考核機制，著力解決“形象工程”“政績工程”以及不作為、亂作為等問題。

“一些地方的黨委、政府及其領導，隨意調整選任制官員的職務。這種頻繁的調動有悖人大選舉產生政府組成人員的初衷，不利于選民監督政府。選舉產生的政府組成人員只有任期內做得好，下一次選舉才可能再次當選。但現在隨意調動，他們就容易不負責任，或滋生‘政績沖動癥’。”鄢圣華說。

“要加強政策宣傳，使各級黨委及組織部門增強任期觀念，使公眾了解官員任期規定，有效實施任期監督。”鄢圣華建議，“要加大檢查落實力度，督促各地嚴格執行保持任期穩定的各項規定。”

其次，實行任期制與項目制相結合，強化執行力和落實力建設。胡仙芝建議，在這方面，可把一定項目作為考核項目和任期相結合，不僅要看到該官員任期的工作體現，還要考察他在項目執行和管理中的表現。要評估項目進展和效果的情況，作為執行力和落實力的考核內容。

“當然，也不能簡單地采取限制項目期等同于任期的辦法。”胡仙芝進一步解釋，“如果某個工程沒竣工，官員就不能調動，這樣會讓干實事的官員吃虧，而慵懶散的官員反倒有‘說走就走’的瀟灑，這對整個官場起不到正向激勵的作用，反而會加劇懶政、慵政現象的發生。”

“要穩定官員任期，即使特殊情況需要變動，也須把其在任上所推行的工作掛鉤。比如將官員任職當初制定的目標和政策完成比例，以及效果如何，作為調任前考察的內容之，倒逼官員兌現承諾。”胡仙芝說。

“要把‘新官理舊賬’作為官員上任的基本要求。”胡仙芝認為，只要是經過當地黨委、政府及人大定下的決策，只要符合公眾長遠利益，沒有經過糾錯措施，不管是哪一任的發展思路、發展規劃和政策措施，就應該堅持貫徹和監督落實。這里，制度設計很關鍵，這需要區分好集體意志還是個人行為，需要區分哪些“賬”是該由前任“買單”，哪些“舊賬”應由“新官”處理。

再次，切實增強公眾話語權。“有權必有責、用權受監督”是現代社會的一個基本原則。“在改革現行官員政績考核機制的同時，要增加公眾對官員績效考核評價的話語權。”胡仙芝說。

同時，胡仙芝還建議，應努力創建公眾裁決和彈劾地方官員工作制度，真正“把人民滿意不滿意、答應不答應”體現到地方官員晉升命運的關鍵制度中來，使得官員清楚自己的權力來源，進一步端正權力觀。

最后，完善官員終身問責制。十八屆三中全會提出“完善和落實領導干部問責制”，十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》則明確要“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。

這些制度目前還沒有具體條文規定，亟待繼續細化，包括追究的渠道、追究的主體等問題。

“中央最近發文推行權力清單制度，為地方政府部門的權力設定界限、劃定紅線，要求把權力的運行程序、環節、期限等晾曬出來，供社會監督。這將會一定程度遏制‘權力任性’，減少‘官走政息’現象。”麻國安說。

“凡有公權處，皆有問責人。”麻國安說，官員任職有期限，但責任追究沒期限。“一旦查實官員決策存在重大失誤，無論其離職時間長短，不管身在何處，是否退休，都應一追到底。”