教育乃百年大計 當以立法引領推動

鄭輝

上海開埠172年以來的滄桑巨變，文化事業和經濟發展取得了長足進步，在人文精神的積淀中形成了獨具海派特色的教育重鎮。在依法治教的制度建設方面也取得了長足進步。尤其是上世紀八十年代以來，市委、市人大、市政府和社會各界人士高度重視地方教育立法工作，在維護國家法制統一的前提下，遵循“不抵觸、有特色、可操作”的原則，積極主動作為，有效運用地方性法規制定權，為教育事業的健康發展發揮了有力的助推作用。截至2015年8月，本市有167件現行有效的地方性法規，直接與教育有關的共8件，主要涉及義務教育、通用語言文字等方面，占總數4.8%；涉及教育的地方性法規10部，如國防教育、精神衛生等方面。此外，還有現行有效政府規章7部，涉及學前教育、高等教育、特殊教育等方面。

現狀：上海地方教育立法呈現三大特點

創制立法成效顯著。上海教育歷來是全國創制性立法的先行者和探路者。早在上世紀八十年代，在全國率先制定了《上海市青少年保護條例》，其為國家《未成年人保護法》的出臺提供了制度實踐。至上世紀九十年代，市政府相繼制定了一批創制性的規章，如《上海市社會力量辦學管理辦法》、《上海市幼兒園管理辦法》、《上海市民辦學校管理辦法》等，為國家出臺相應的制度提供了借鑒。

修訂工作開展有效。上海主動適應教育形勢的發展變化，適時做好法規修訂工作。2003年，《上海市職業技術教育條例》、《上海市職工教育條例》合并修訂為《上海市職業教育條例》，使原有立法內容更適應時代需求、結構更趨合理、銜接更為緊密。本市地方教育立法逐步實現了兩大轉變：從注重制定與修改并重，逐步轉向更加注重法律修改完善；從注重創制新的法律規范，逐步轉向更加注重保障和促進法律規范的有效實施。

框架規劃未雨綢繆。2006年，市人大常委會為建設創新型城市提供法制保障，專門組織28個政府部門、邀請30余位專家歷時一年多時間開展了“上海市促進科教興市戰略實施地方立法框架研究”。總課題借鑒國際國內相關立法經驗，梳理現有立法資源，結合本市實際，提出科教體制與制度創新促進科教興市地方立法項目及配套規范性文件共47件，其中促進義務教育均衡發展和終身教育已完成立法。

難點：制度設計存在“短板”

從當前教育領域深化改革所面臨的形勢和任務看，依法治教的社會環境和氛圍尚未形成，一定程度上與制度設計有關。

立法有空白，制度供給短缺。由于我國教育立法起步較晚，相關制度建設還不完善。一方面教育法歸入行政法之下，沒有成為獨立的法律部門；另一方面一些重要的法律、法規沒有及時構建，且呈現出中央立法滯后制約地方立法發展，地方立法滯后又牽制中央立法發展的循環。上海在教育領域某些急需調整的重要內容或沒有列入立法范圍，或立法層級偏低。譬如，圍繞教育經費投入、教育資源配置均衡化以及素質教育等方面的地方立法基本處于空白。

立法配套差，影響實施效果。有些法規出臺后，有關配套的制度措施并未同步出臺，有的一拖就是三五年甚至十年以上，客觀上影響了法規的實施效果。如，《教師法》第17條規定：“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制”。但對具體的實施步驟、方法沒有規定，致使教師聘任制直到今天仍未真正推行。

特色不鮮明，操作性較差。上海地方教育立法中，一些具體的法律制度沒有充分體現上海的時代特征和地域特色，存在著倡導性規定多，可操作性、針對性較差；只有原則性規定，而無操作層面的法律界定；描述性的定性化規范偏多，定量性規范不足等問題。突出表現在，對政府的行為規范比較空泛，致使一些政府職能部門在執法實踐中感到缺乏操作性而影響法規實施效果。

法規欠協調，相互之間沖突。從上海市立法層面看，本市依據相應的法律，在義務教育、職業教育、特殊教育領域，出臺了《上海市實施〈中華人民共和國義務教育法〉辦法》、《上海市職業教育條例》以及《上海市實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》等實施性地方法規和政府規章。但從整體看，有些法規與法規之間、規章與規章之間、法規與規章之間的相關制度有失協調性，一定程度上存在相互沖突的現象。

思考：探索精細化立法 突出管用有效

今后本市在地方教育立法中，應當順應全面深化教育改革的新形勢新要求，拓寬教育立法空間，加大教育立法比重，探索精細化立法，突出管用有效，充分運用地方立法權是解決教育實踐問題的積極思路。

與科創中心戰略和教育改革實踐相契合，加強頂層設計。建設具有全球影響力的科技創新中心是國家賦予上海的一項戰略任務。上海教育法規制度建設要借此東風因時而動順勢而為，與教育綜合改革互為依托、協調推進。在上海教育立法中，要始終以提高立法質量為核心，圍繞建立政府規范體系、學校規范體系、社會規范體系和教師規范體系，有效協調各教育主體之間的法律關系；力求做到權利義務關系對等，實體公正、程序公平、救濟通暢；政府部門依法行政，學校依法自主辦學，公民的受教育權利受到保護，教育違法行為受到制裁。

加強省際間的立法協調，彰顯教育制度公平。我國幅員遼闊，各地教育發展水平不一，具體情況差異顯著。一方面，國家教育立法更側重原則性規定，可操作性有限；另一方面，新情況、新問題不斷涌現，但國家法律基于穩定性考量，針對教育新問題的立法修訂相對較滯后。比如，目前高中階段的教育制度依托于戶籍制度之上，不利于基礎教育的長遠發展；又如，在非學歷教育方面，目前各省市都開展了各種類型的教育培訓，頒發相應的技能證書，但此類證書有效性往往僅限于本省市；再如，在高等教育方面，目前還無法做到省際學分互認、學生互派、跨省自由流動等。這些問題都需要通過加強省際間立法協調才能解決，以克服立法“碎片化”、“地方化”現象。

側重進行純屬地方事務的教育立法。從本市看，一些學校環境狀況差強人意，如一些老校區多設在市中心，缺乏寧靜的校園環境，交通阻塞嚴重，安全狀況不佳；校園周圍小商小販充斥，電子游戲廳、網吧濫設。此外，學校用地、校舍場地的管理也有待規范。從地方立法權限看，校園的規劃選址、用地保護及周邊環境的整治優化等純屬地方事務，只能由地方自主立法。上海在這些方面應當借鑒兄弟省市先進經驗，側重開展自主性立法。

落實國家上位法，進一步完善實施性教育立法。比如，當前教育經費擠占、挪用現象依然存在，其直接表現就是教育設施落后、學校負債運轉等狀況的出現。要制度化解決，就應針對教育經費進行地方立法保障。又如，花費數萬元“擇校費”或高價購買重點學校片內的“學區房”，早已成為我國一個獨特的景觀。要制度化解決，就應針對教育資源均衡進行地方立法保障。再如，目前的教育依然過分側重應試教育、注重學習成績和升學率，忽視學生的素質教育。究其原因，根子出在現行教育招生考試體制上。要制度化解決，就應圍繞素質教育進行地方立法保障。

適度進行先行性地方教育立法。根據地方立法權限，專屬立法權事項之外國家尚未制定法律、行政法規的，可進行地方立法。譬如，校園安全管理等方面，《義務教育法》規定：“學校應當建立、健全安全制度和應急機制，對學生進行安全教育，加強管理，及時消除隱患，預防發生事故。”由于規定過于原則且效力層級較低，無法落到實處。上海應借教育綜合改革的東風，大膽先行先試，謀定而后動，力爭在先行性地方教育立法方面形成新機制、積累新經驗，從而為制度在全國復制、推廣作出應有的貢獻。