省級以下審計機關人財物統一管理的意義和探索

陳紅蕊

黨的十八屆四中全會，作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調完善審計制度，實行審計全覆蓋。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統一管理。推進審計職業化建設。這是我國審計發展史上具有里程碑意義的大事，首次從國家治理的角度對審計工作作出整體部署，把審計監督納入黨和國家監督體系，成為制約和監督行政權力的八大監督之一。為更好發揮國家審計在國家治理中的作用，提出了省以下地方審計機關人財物統一管理的理念。在全面推進依法治國的形勢下，這一理念的提出，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

一、省級以下審計機關人財物統一管理的意義

1.審計監督權依法獨立行使的需要。我國憲法確立了審計監督的法律地位，憲法明確規定審計監督權獨立行使，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。根據《審計法》等法律規定，我國基層審計機關接受本級人民政府和上一級審計機關“雙重”領導。但調研發現，地方班子的調整很多沒有征求上一級審計機關的意見，本級政府的領導“權力”大于上一級審計機關，雙重領導流于形式。目前，我國審計體制是，審計機關是政府的組成部門，隸屬于本級人民政府，人事、組織、經費均依賴本級政府，業務上以上級審計機關為主，這種行政性模式的審計體制，決定了審計的獨立性偏弱。譬如同級財政審計中，即使審計發現問題，只要項目涉及同級政府領導所做的決策，后面的整改落實就很困難，違法違紀問題的處理處罰更是難上加難，很多就是不了了之，人為因素難以避免。省級以下審計機關人財物統一管理，從根源上解決了審計機關對本級政府的依賴，保障了審計監督的獨立性。

2.國家治理的需要。審計長劉家義指出：“國家審計實質上是依法用權利監督制約權利的行為，其本質是國家治理這個大系統中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統，是國家治理的重要組成部分。”國家治理的重要前提是政令暢通。從審計署發布的審計結果公告中可以發現，國家審計署曾嘗試對一些中央政令的執行情況進行過審計。如2009年，對中央保持經濟平穩較快發展政策措施貫徹落實情況，審計署進行了專項審計。在中央力推保障房政策之后，審計署連續多年對全國保障房建設情況進行審計。通過審計，發現存在一些問題。如由于缺乏有效的監督手段，一些地方不執行政令或者執行中打折扣的情況，時有發生。實行省級以下審計機關人財物統一管理，一方面可以集中審計力量，在規定的時間內完成審計任務；另一方面將直接減少行政對審計的干預，有利于審計機關更為客觀公正地出具審計報告，發揮國家審計在國家治理中的“免疫系統”功能。

3.國家反腐敗的需要。腐敗問題最終體現的是經濟問題。而審計監督的范圍廣，覆蓋面積大。也最有條件及時發現和揭露大案要案線索，所以審計監督是反腐倡廉的前沿陣地。實行省級以下地方審計機關人財物統一管理，能夠更好保障審計的獨立性、權威性、公正性，將有助于讓審計成為監督政府的重要工具。來自審計署網站，自審計署成立的32年間，全國審計機關共向紀檢、公安等部門移送違法違紀事項和犯罪線索超過4萬件。

4.審計全覆蓋的需要。自“審計全覆蓋”寫入十八屆四中全會決定后，國務院又印發了《國務院關于加強審計工作的意見》，對審計全覆蓋進行了全面闡述：“公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計，實現審計監督全覆蓋。”也就是說，凡涉及公共資金、國有資產和國有資源的，都要接受審計；凡涉及對這些資金、資產和資源管理、分配和使用，都要接受審計；凡涉及這些資金、資產和資源的部門、單位和人員，都要接受審計。而目前的實際情況是，審計機關人員少，任務重的矛盾依然突出；受管理體制的制約，‘各自為戰，單兵種作戰，不能形成有效合力，發揮‘大兵種、集團軍的作用。其實，‘人員集中管理我們也嘗試過，并且取得過非常好的效果。如審計署統一開展的全國債務審計，調集了上自審計署、下至縣級審計機關的全國審計人員力量，在短短三個月的時間，摸清了國家的債務家底，給領導決策提供了依據和參考。又如山東省審計廳正在進行的省管領導干部經濟責任審計，在一年時間內，分四批，對全省222名省管領導干部進行經濟責任審計。第一批調集了全省審計人員近500人，第二批近600人。如果不是集中全員力量，要在規定的時間內完成這項繁重的審計任務，僅僅依靠一個單位和部門的力量那是絕對不可能的。以上任務的順利完成和有序進行，再次證明了人員集中的優勢，同時也暴露了人財物沒有統一管理的弊端。審計全覆蓋，是國家治理的需要，也是黨和國家對審計工作的要求。省以下地方審計機關人財物統一管理，為落實審計全覆蓋奠定了基礎和條件。

二、對省級以下審計機關人財物統一管理的探索

1.借鑒經驗，體現特殊性。我國省以下機關人財物統一管理，已經在其他單位系統實行，審計機關人財物統一管理可以去參照和借鑒。財政部門不僅要充分保障審計機關的正常經費，還要保證審計人員執行《“八不準”審計紀律》所需要的經費。這樣才能擺脫與被審計單位的經濟聯系，不受外界因素的干擾，獨立開展審計工作，客觀、公正、實事求是的作出審計評價和結論。財和物統一管理相對容易，關鍵是人的管理。因為審計是一個專業性很強的部門，審計工作不僅需要會計、審計、工程造價、計算機等專業人才，更需要懂公共管理、工商管理、政府績效、環境學、法律等跨學科、跨行業的復合型人才。干好審計工作，審計人員不僅需要復合型知識結構，同時還要具備較高的業務素質、良好的職業道德和豐富的實踐經驗。所以，筆者認為應該把好以下幾關：一是進人關，二是培訓關，三是考核關，四是晉升關。這樣才能保持審計隊伍的凝聚力和戰斗力。

2.搞好試點，筑牢穩定性。近年來，不少地方已經在探索審計部門財物垂直管理，如山東省審計廳從2004年實行財務集中核算，至今已有10個年頭，在財物管理上積累了一定的經驗。十八屆四中全會的召開，為省級以下地方審計機關人財物統一管理提供了制度保障。筆者以為，不要急于求成，馬上實施，要先進行試點，待條件成熟后在全國推行。應該選擇審計工作基礎比較好，資源相對比較充足的省市進行試點，因為人財物統一管理首先要求省財政有能力提供保障。

3.積極探索，符合特色性。作好審計工作，離不開經費物資等經濟保障，但人才是最根本的決定因素。審計是一個專業性、綜合性非常強的職業，即使審計專業畢業的大學生，也需要2～3年的鍛煉才能逐步適應審計工作的要求，熟練開展審計工作需要5～10年的時間，甚至更長。所以，人才管理顯得尤其重要。為了穩定審計隊伍，應積極推進審計職業化建設。將從審計人才隊伍建設、審計機關內部管理上，增強職業化導向、淡化行政化印記。美國、法國、日本等國家開展審計職業化比較早，我們可以借鑒他們的成功經驗，參照法官、檢察官職業化管理的模式，探索一條符合中國特色的審計職業化道路。審計人員的管理也將不僅僅參照公務員序列進行，職位和薪水的評定，也將更側重于專業和技術。審計職業化的實施，一改審計組完成審計后，審計報告還需處長、局長的層層把關，使“誰審計誰負責”，成為名副其實。

4.協調好與當地政府的關系。省級以下審計機關人財物集中核算，還要處理好與當地政府的關系，以取得當地政府的配合與支持。

三、結論

省級以下審計機關實行人財物統一管理，可以使全省實現審計工作一盤棋。既可以開展專項資金審計，也可以以項目為單位，組織審計工作。全省統一組織審計項目，集中全省審計力量，分成若干個審計組，統籌和優化審計資源，強化上級審計機關對審計業務的集中領導，將會大大地提高審計效率和審計質量，為黨委、政府決策提供更有價值的審計報告。發揮國家審計在國家治理中的基石和保障作用，推動深化改革。

（作者單位：山東省審計科研所）