深化“一行三會”審計的思考

劉影

十八大報告提出，完善金融監管，推進金融創新，維護金融穩定。中國人民銀行作為我國的中央銀行，與中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會和中國證券監督管理委員會（以下簡稱“一行三會”）在金融監管體系中具有重要地位。對于審計機關而言，要通過進一步深化對“一行三會”的審計，推動金融監管體制的完善。

一、“一行三會”審計模式

每年年底至第二年年初，審計署組織特派辦對人民銀行、銀監會、保監會和證監會本級，及其分支機構開展預算執行審計。主要目的是對“一行三會”預算執行過程進行審計，確保預算執行的完整性和有效性，維護預算執行的嚴肅性。審計范圍主要是“一行三會”當年度的財務收支和預算執行情況，審計內容主要是財務核算方面的真實性和可靠性，以及單位資產的完整性方面。組織模式為以總行（總會）審計為龍頭，分行（地方監管局）為輔助的總分結合的組織模式。

二、加強財務收支審計與業務領域審計結合

（一）加強人民銀行職責履行情況績效審計

人民銀行是中央銀行，具有依法制定和實施國家貨幣政策、管理人民幣流通、經理國庫等職能，同時維護金融穩定，提供金融服務，保障國民經濟健康穩定的運行。中央銀行職能發揮的效果，直接影響到國民經濟的健康發展。審計部門要在對人民銀行財務收支審計的基礎上，對其本身職責的履行情況進行關注。

1.審計貨幣政策的制度和執行情況。

貨幣政策的審計對提高中央銀行乃至政府決策的科學性，完善宏觀調節機制具有重要意義。金融審計應以科學發展為主題和加快轉變經濟發展方式為主線，審查人民銀行對于多種貨幣政策工具組合的運用情況，宏觀審慎政策框架的建設情況，貨幣信貸及社會融資規模增長情況，以及對于經濟結構調整的支持及服務實體經濟發展的情況，進而對提高金融市場的資源配置效率，建立公平有序的金融市場環境提出審計建議。

審計還應對貨幣政策績效進行評估。一方面，通過對貨幣政策制定和執行部門的職責履行情況進行審計，審查其工作過程是否高效，履行責任是否有效，工作結果是否達到預期目標，從內部管理的效率性和經濟性，以及政策措施的效果性和經濟性兩個方面來對其職責的履行情況進行評價；另一方面，審查貨幣政策工具組合、期限結構和操作力度，對銀行流動性、市場利率的影響，進而對資金需求和投資儲蓄行為以及經濟和價格總水平的影響，以及物價穩定、經濟增長等貨幣政策目標的實現程度，以及對資產價格膨脹的控制。

2.審計維護金融穩定職責的履行情況。

維護金融體系穩定和安全是人民銀行的一項基本職責，在審計中，應對人民銀行防范和化解金融風險的制度安排予以關注，審查制度設計及其執行的實際效果。

一方面，審計最后貸款人職能的履行情況。最后貸款人制度安排在增強公眾信心，保持金融體系穩定等方面發揮了重要作用，主要體現在人民銀行的再貸款業務上。金融審計應審查人民銀行的再貸款業務對于貸款銀行、貸款利率、貸款期限的選擇情況，是否建立科學的監測指標體系，結合我國國情，對再貸款業務的使用績效情況進行審計監督；另一方面，審計系統性風險的防范情況。隨著我國金融市場化程度和對外開放程度不斷加深，經濟增速的逐步放緩，經濟結構調整的日益深入，系統性風險對金融體系的影響將會日漸突出。金融審計應審計人民銀行是否建立對系統性風險的統計監測體系，監測指標設計是否科學，是否通過對金融風險的監測分析，及時對風險狀況進行評估和預警，以及是否及時有效地采取預防、救助和處置措施，防止金融風險跨行業、跨市場、跨地區傳播。

3.審查金融服務的提供情況。

金融服務是人民銀行的一項長期基礎性工作，主要涉及經理國庫、管理外匯儲備、支付結算、征信管理等多方面。金融審計應關注人民銀行經理國庫，管理國家外匯儲備和黃金儲備，金融業綜合統計，組織反洗錢工作和反洗錢資金監測，支付清算系統運行，信貸征信管理等項服務職責的履行情況，以及支付結算體系的建設、現代農村金融體系制度建設和運行、第三方支付的監管和消費者保護等方面的情況。

（二）加強三會監管職責履行情況績效審計

金融審計突出宏觀性而金融監管突出微觀性。隨著我國經濟的不斷發展，金融機構混業經營的情況越來越普遍，現行的分業監管無法顧及金融行業的整體風險，容易導致重復監管、無效監管等問題，部分投機者會從事監管套利活動。金融審計要充分發揮“免疫系統”功能，應當突出金融審計的宏觀性，使金融審計工作與整個國家經濟社會發展的大局相適應。金融審計應當從三會的業務著手，以再監管者的視角，對三會的監管績效進行審計，從監管效率、監管效果等方面，對監管職能的履行情況進行審計，對監管制度的制定、執行做出評價，并找出監管漏洞、監管失職等問題。與此同時，金融審計不但要注重發現和揭露具體問題，還要更加注重從金融體制、機制上研究和分析問題，維護國家金融安全。

（三）完善財務收支審計

財務收支審計作為傳統審計項目，是“一行三會”績效審計的先導和切入點。財務收支審計是評價單位資產管理水平、財務運行狀況和資金運用效果等重要手段，不可或缺。通過對“一行三會”財務收支的審計，可以保障國家財政資金安全，規范單位財務資金使用，提高財務資金、各項資產等的管理水平。完善財務收支審計，可以與績效審計互為補充。金融審計中結合中央八項規定的要求，應重點對三公經費、津補貼、政府采購等項目開展審計，確保“一行三會”依法合規使用財政財務資金。

三、加大審計組織模式創新

（一）“一行三會”審計與金融機構審計相結合

“一行三會”組織模式可以與金融機構審計相結合，政策制定與執行相結合，監管職能與監管績效相結合。從監管部門來調查了解政策制定情況，從金融機構來調查了解政策的貫徹落實及實際效果。在對人民銀行審計中，通過對商業銀行的延伸審計，對貨幣政策制定的合理性，執行的效果性進行評價，及時提出改進的審計建議，有利于央行及時做出政策調整。在三會的審計中，通過對商業銀行、保險公司、證券公司等的延伸審計，對三會的監管績效、監管水平等及時做出評價，并能夠及時糾正違法違規、無效或無益的監管方法，確保監管到位，有效防范監管套利。

（二）靈活安排項目時間

審計時間不拘泥于年底審計的模式，可以借鑒其他項目的時間管理方式，項目時間貫穿全年，實際開展時間根據“一行三會”的當年實際開展的業務靈活掌握。如在央行發布新一輪影響面較大的貨幣政策后，及時跟進，對政策的及時性、有效性開展審計，確保政策落實到位。在監管部門發布新的監管制度后，對制度的合理性、制度的執行情況開展跟蹤審計，促進制度完善，提高管理水平。

（三）完善總分結合的審計組織模式

采取“總分結合，以總為主”的審計組織模式，實現統一實施、上下聯動。總部審計組成員可抽調特派辦同志參加，組成混編審計組，進行日常總體分析和常規審計，并根據情況延伸商業銀行等金融機構。審計組根據需要可抽調部分特派辦開展地方分支機構的延伸審計工作，確保點面結合，精確打擊。及時的發現“一行三會”在宏觀經濟政策執行、日常監管等過程中存在的問題，并及時糾正。

“一行三會”審計是對國家金融監管機構的經濟監督活動，是對我國金融行業的再監督。利用國家審計綜合性、獨立性的特點，在我國經濟發展的新形勢下，充分發揮金融審計的再監督作用，為國民經濟健康穩定運行保駕護航。

（作者單位：審計署西安特派辦）