新常態下國家審計職能實現路徑探究

辜雅莉

1982年我國憲法確立實行國家審計監督制度，1983年9月15日，國家審計署成立。30多年來，國家審計在維護財經秩序、加強廉政建設、推進依法治國、推動完善國家治理、促進深化改革和經濟社會發展方面發揮了重要作用。目前，中國經濟發展進入新常態已經成為政界和學界的共識，而國家審計作為國家治理的重要組成部分，是國家治理這個大系統中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，應當在新常態的經濟形勢下為國家穩增長和調結構的重大戰略發揮更加積極的促進作用。

國家審計應通過“免疫系統”的運行，積極調整審計重點，突破傳統審計范圍和內容的局限性，樹立科學審計理念，提高審計效率和效果，更好地履行審計監督職責，以進一步促進國家全面深化改革及主動適應新常態，保障國民經濟和社會健康發展。

一、新常態涵義

2014年5月，習近平總書記在河南考察時指出，我國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。這是新一代中央領導首次以新常態描述新周期中的中國經濟。新常態并非新詞，其最早是由美國太平洋基金管理公司總裁埃里安提出，意指國際金融危機后世界經濟緩慢而痛苦的低增長過程。

在后續國內及國際重要場合，黨和國家領導人多次對中國經濟新常態的涵義進行闡述。2014年11月9日亞太經合組織工商領導人峰會上，國家主席習近平出席并發表題為《謀求持久發展 共筑亞太夢想》的主旨演講，其中就包括對中國經濟新常態的論述；2014年12月9日至11日召開的中央經濟工作會議認為，必須歷史地、辯證地認識我國經濟發展的階段性特征，從九個方面準確把握經濟發展新常態；國務院總理李克強在瑞士達沃斯出席世界經濟論壇2015年年會，并發表題為《維護和平穩定 推動結構改革 增強發展新動能》的致辭，其中亦高度概括了中國經濟新常態的特征。

總體來看，中國經濟的新常態包括以下涵義：一是經濟增長速度從高速增長轉為中高速增長；二是經濟結構不斷優化升級，第三產業、消費需求逐步成為主體；三是經濟驅動方式從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。

二、經濟新常態主要表現

有學者認為，中國自2010年GDP規模取代日本成為全球第二之后，中國經濟就逐漸呈現出不同于前30年的特征，這些特征決定了中國經濟將出現新常態。中國經濟的新常態主要表現在以下幾個方面：

（一）經濟增長率下降。

根據初步核算，2015年我國國內生產總值63.6萬億元，比上年增長7.4%，該增長速度明顯低于改革開放36年來9.9%的年均增速，也是1990年以來的最低增速。形成該現象的主要原因是由于在“三期疊加”的大背景下，需求減弱、產能過剩和房地產市場調整等因素導致經濟放緩。近5年來全國國內生產總值及其增長速度如圖1。

（二）產業結構加快調整。

2013年全國第二產業增加值占國內生產總值的比重為43.9%，第三產業增加值比重為46.1%，第三產業增加值占比首次超過第二產業。兩者差距在2014年進一步擴大，2014年第二產業增加值比重為42.6%，第三產業增加值比重為48.2%，兩者相差5.6個百分點，較2013年提高3.4個百分點。隨著勞動力成本的上升、資金充裕程度的提高、中國科技水平的進步、尤其是高學歷人才占比的增加，勞動密集型產業逐步走向衰落，中國的產業結構向資金密集型和知識密集型產業轉換，服務業發展日新月異。

（三）經濟增長動力轉換。

2014年消費對經濟增長的貢獻率超過50%，達到51.2%，超過投資；貨物進出口增長率繼續下降，全年貨物進出口總額26.43萬億元，比上年增長2.3%，較2013年增長率下降5.3個百分點；創新成為經濟驅動的重要因素，高技術制造業和裝備制造業增加值分別比上年增長12.3%和10.5%，明顯高于工業平均增速；改革紅利持續釋放，國務院各部門全年取消和下放246項行政審批事項，取消評比達標表彰項目29項、職業資格許可和認定事項149項。

（四）就業持續增長。

2014年全國城鎮新增就業1 322萬人，在經濟增長率下降的情況下新增就業不降反增，顯示了市場的無限潛力。

（五）宏觀調控新現象。

國家積極創新宏觀調控思路和方式，告別常態的調控和刺激，實行定向調控，激活力、補短板、強實體，而不是采取短期強刺激措施。通過把握經濟運行合理區間的上下限，抓住發展中的突出矛盾和結構性問題，定向施策，聚焦靶心，精準發力。

三、國家審計職能

現代審計理論認為，審計的產生源于受托經濟責任關系的存在。審計工作的精義在于受托責任，現代政府審計不僅因公共受托經濟責任的產生而產生，而且因公共受托經濟責任的發展而發展。從受托理論出發，學者普遍認同國家審計的基本職能是進行經濟監督，這種監督的本質特征是具有獨立性，國家審計必須獨立于被審計單位，有權力在國家法律授權的范圍內對國有單位、機構和企業的財政收支的真實性、合法性和效益性進行審計監督，促使其規范行使行政權力，提高財政資金使用效率。

隨著國家經濟環境的發展變化及審計實踐的深入，對國家審計職能的認識不斷深化，主要出現以下觀點：

1.多職能論。該理論認為國家審計的功能具有多樣性的特征，除了經濟監督外，審計還具有評價、鑒證等多種衍生功能。該觀點本質上與經濟監督的理論是一致的，內涵上講，經濟監督包含了對經濟活動的評價、鑒定和監察的功能，體現了國家對經濟事項的全方位、多角度的監督管理。

2.維護國家經濟安全。不少學者認為現代國家審計具有維護國家經濟安全的職能，該職能是國家審計公共受托責任的現實拓展。

3.服務國家治理。國家審計是國家治理的一個重要方面，其核心是推動實現國家的良好治理。國家審計是國家政治制度的重要組成部分，是國家治理的監督控制系統之一。國家審計監督是一種專職和專業行為，是獨立的、由專門機構和專職人員依法進行的監督。由于其自身獨有的預防、揭示和抵御功能，審計又是國家治理中監督控制子系統的“免疫系統”，對維護、完善和促進國家治理有重要意義。

筆者認為，無論國家審計如何發展，其職能的履行均離不開其法理依據。《中華人民共和國憲法》第九十一條規定：審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。《中華人民共和國審計法》要求，國家審計目的是“維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展”。由此可見，國家審計服務于國家治理的需要，隨著國家治理的目標、任務、重點和方式的轉變而轉變，保證國家政治、經濟、社會健康運行和科學發展，從而更好地保障人民的利益。

四、國家審計職能實現路徑

目前，國家面臨全面深化改革的關鍵時期，新常態引領經濟發展，穩增長與調結構成為首要任務。國家審計作為我國政治制度的重要組成部分，需切實發揮其職能作用，促進國家治理現代化和國民經濟健康發展。筆者從以下五個方面探究新常態下國家審計職能實現路徑。

（一）圍繞全面深化改革，提升政府效能。

新常態下，以經濟體制改革為重點的全面深化改革成為經濟增長的重要動力。2013年11月中國共產黨十八屆三中全會就全面深化改革作出總體部署，涉及15個領域、330多項重大改革舉措。國家審計需密切關注改革措施的協調配合情況，跟蹤實際落實情況，推動改進和完善。

關注簡政放權的落實情況，監督檢查行政審批權清理下放、機構改革推進、政府部門監管職責履行等情況，密切關注法律法規、發展規劃、政策標準的約束和引導作用，促進厘清政府和市場的關系，促進行政管理方式創新。要推動財稅體制改革，持續關注全面規范、公開透明的預算管理制度執行情況，把財政資金投入與項目進展、事業發展以及政策目標實現統籌考慮，把問效、問績、問責貫穿始終，密切跟蹤預算編制、執行、調整、決算等環節；跟蹤“營改增”完成情況，對“營改增”推動經濟發展的情況進行評價，關注消費稅、資源稅改革的具體情況。突出關注金融改革，跟蹤反映民營銀行、存款保險制度、人民幣資本項目可兌換的發展及相關監管情況。密切跟蹤多層次資本市場體系建設情況，關注股票發行注冊制改革、中小企業的區域性股權市場發展、信貸資產證券化推進等情況。

（二）圍繞產業結構調整優化，推動可持續發展。

新常態下，只有積極促進產業結構調整優化，才能有效實現穩增長的目標，兩者是相輔相成的。國家審計需密切關注產業結構調整中存在的問題與出現的新情況，并及時予以反映提出改進建議。

關注制造業升級，對傳統產業技術改造的各項措施進行評估與完善；跟蹤國家新興產業創業投資引導基金的使用情況，相關資金分配是否符合政策目標、使用是否合法、合規及政策執行效果等內容；關注科技創新，通過審計發現科技體制、機制中存在的問題和不足，提出審計建議，促進政策落實，推動以體制創新推動科技創新；開展企業技術創新審計，通過對企業的創新活動進行評估定位分析，發現目前技術創新狀況與期望狀況間的差距，找出問題的關鍵所在以及需要改進的方法和措施。

（三）圍繞宏觀經濟政策部署，推動政策貫徹落實。

新常態下，國家宏觀經濟政策更加注重預調微調，更加注重定向調控，重點支持薄弱環節。宏觀經濟政策著重以微觀活力支撐宏觀穩定，以供給創新帶動需求擴大，以結構調整促進總量平衡。國家審計應加強對國家宏觀經濟政策的科學性及執行的有效性的審計監督，以促進經濟在合理區間運行。

關注重大政策措施和宏觀調控部署落實情況，對政策貫徹實施的過程進行動態監督，以保證其按照政策設計的要求執行，及時發現和糾正有令不行、有禁不止行為；以宏觀經濟政策執行時資金投入的預算為起點，根據資金支出的流向，對資金使用者使用資金的情況按預算要求分期進行真實性、有效性的跟蹤審計；關注政策“工具箱”的使用情況，對政策本身存在的不完善、不合理的問題，應及時予以揭示和反映，提出切實可行的建議。

（四）圍繞生態環境保護，促進科學發展。

新常態下，以環境污染為代價的經濟發展已難以為繼。2015年新的《環境保護法》實施，國家審計應進一步拓展環境審計領域，實現經濟、社會、生態的良性循環和科學發展。

關注新環保法的嚴格執行情況，是否存在對執法的干擾和法外施權情況，監督環保等執法部門是否存在工作不到位、工作不力的情況，推動“環保法的執行不是棉花棒，是殺手锏”的落實；結合環保需要不斷擴大污染治理的專項環境審計，如水資源污染審計、土壤污染審計、生態環境建設審計等；以財務審計為環境審計的突破口，大力發展環境績效審計，即對環保資金分配使用的經濟性、環保投資項目的效益性和環保部門的業績進行的審查；不斷探索新的環境審計模式和創新審計的方式方法，整合審計資源。

（五）圍繞經濟風險隱患，維護國家經濟安全。

新常態，各項改革措施相繼推出，穩增長成為重要經濟目標，各種經濟矛盾與風險隱患逐漸暴露。國家審計應加強對經濟運行中風險隱患的揭示，維護國家經濟安全。

關注經濟“去杠桿化”，防控政府性債務風險和金融風險，跟蹤存量債務的潛在風險及化解情況，監督新增債務的舉借和使用，跟蹤影子銀行情況，防范銀行業壞賬增加導致的風險；關注“去產能化”，防止相關行業形成密集性風險；關注房地產行業調整，促進防范可能引發的社會不穩定因素，避免經濟問題引發社會問題。

參考文獻

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（作者單位：江西省內部審計師協會）