看國外如何優化農業補貼

鄭啟航 劉佳 藍建中

中國是全球農業大國之一。今年，針對財政支農資金普遍使用效率不高，尤其是補貼資金，存在著“散”“亂”等問題，中央一號文件提出要提高農業補貼政策效能：保持農業補貼政策連續性和穩定性，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍，調整改進“黃箱”支持政策，充分發揮政策惠農增收效應。

世界貿易組織（WTO）將可能產生貿易扭曲的農業補貼稱為“黃箱”政策，而將不會引起貿易扭曲的農業補貼稱為“綠箱”政策。據了解，中國現行很多農業補貼政策屬于“黃箱”范圍。受WTO規則限制，因此，需要調整部分補貼方式轉到“綠箱”去，使得補貼結構和效果更加優化。

事實上，在美國、日本、歐盟等國家，農業補貼也尤為重要。它們通過保險制、細分化等方式，優化了原先的農業補貼，這些措施或許能為調整中的中國農業補貼提供借鑒。

美國：農業保險替代直接補貼

去年2月，美國通過了覆蓋2014～2018財年的新農業法，其中最大的變動是取消了實施近18年、每年耗資45億到50億美元（1美元約合6.14元人民幣）的農業直接補貼政策，同時擴大了農業保險項目覆蓋的范圍和補貼額度，更加突出了保險在防范農業生產風險中的作用。

不久前，美國農業部宣布，將依據2014年批準的新農業法對現有的農業保險管理規則進行修改，以促進新的農業保險品種推出，進一步擴大美國農業保險覆蓋范圍。美國國家農作物保險服務協會總裁湯姆·扎卡里亞斯表示，該法案的實施意味著美國的農業保障由直接補貼時代向農業保險時代的轉變。

事實上，美國取消農業直接補貼政策的主要考量是其經濟效果并不理想。美國農業部下屬的經濟研究所的研究表明，農業補貼在促進農業發展中效果欠佳，美國農業中最強的門類，如家禽、生豬、水果和蔬菜從來沒有獲得過政府大的補貼或者價格支持。

經濟研究所資深學者弗雷德里克·蓋爾告訴記者，美國在過去80年中使用了很多種不同的農業補貼方法，每一種辦法都有意想不到的問題，因為高風險是農業不可避免的特殊性。而最新農業法案的基本理念就是農民需要通過保險來幫助他們承擔農業生產和經營中的風險。

值得注意的是，美國農業政策從直接補貼轉向保險并非一蹴而就。如今，美國農業保險產品主要由聯邦農作物保險公司負責設計和管理，并委托私人保險公司進行銷售；私人保險公司也可設計自己的農業保險產品，但需經前者認可后方可銷售。截至2013年，美國農業保險項目涵蓋的農作物品種已經超過100種，參與各種農業保險的農業用地面積占全部農業用地面積的比率從1994年的33%升至89‰在保費的分擔方面，聯邦政府承擔約60%，農民負擔其余約40‰

新的農業法將促進更多農業保險項目的推出，進一步擴大農業保險的保障范圍，提高農民根據自身情況選擇不同保險的靈活性。以新增的農業風險保險為例，當農產品價格低于過去5年平均水平14%時，參與該保險的美國農民將開始獲得補償；保險賠付不設上限，保證農民在農產品價格下跌時依然能獲得往年平均水平86%的收益；該保險35%的保費由農民承擔，剩余的65%由政府承擔。

保險品種的增加也給美國農民選擇恰當的保險項目提出了新的挑戰。以新增的美國奶業差價保險為例，根據其條款，當牛奶的價格與飼料價格的差價小于農民購買的差價保險時，農民即可獲得補償。保險以100磅牛奶為基準，差價從4美元到8美元，以50美分為一檔，劃分為9個檔，每一檔的保費都不一樣，參加4美元最低一檔的農民，每年只需繳納100美元注冊費，無需繳納保費。該保險還依據牛奶產量作了區分，產量超過400萬磅牛奶的生產者需支付更多保費。如此復雜詳細的條款和選項在擴大選擇范圍的同時也給奶農的選擇增加了難度。密蘇里大學農業經濟學家斯科特·布朗認為，農民需要做更多功課，才能確定最符合自身需求的保險項目。

風險管理局也在其網站上提醒農民在選擇保險品種時要和其他風險管理項目結合起來考量，制定保險購買計劃應多向保險公司代理和農業專家咨詢，以便選擇最佳方案。

歐盟：“綠箱補貼”倒逼農民

在布魯塞爾生活，下班后去市區的露天市場采購食品是經久不衰的“時髦”。比利時本地的農民每周都會載著自己農場新產的農產品輾轉市區內的各大露天菜市場。而最近3個周末，筆者都未見到就連圣誕新年也風雨無阻的奶戶伯努瓦的身影。

據說，這位每天凌晨3點半起、4點多就上工的在職奶農爸爸，最近也為自己4個孩子的“奶粉錢”操碎了心，正忙著改造自己農舍，預備申請“有機奶場”。原來，4月1日起，作為歐洲共同農業政策改革一大內容，自1984年啟用歷時31年的歐盟牛奶配額制將正式取消。自此之后，各國的農場沒有了歐盟規定的牛奶生產上限，生產再多也不會面臨超額罰款。

但產量上揚必定會進一步壓低市場奶價。伯努瓦的困擾便是：就算自己再努力，產量再高，也會因收購價幾近成本而沒有利潤可言。個別勤勞的個體奶農選擇周末外出擺攤，賺些零售價與收購價的差價補貼家用。但即將解放的鮮奶市場，或許就是小戶奶農的“末日”。

為此，伯努瓦痛下決心在農舍安裝了太陽能取暖、雨水循環收集裝置、改用有機飼料喂養，就是為了自己的普通鮮奶能響應歐盟環保綠色健康生產而通過“有機農場”認證，以此爭取更多的歐盟補貼。

事實上，作為農業補貼政策的鼻祖，歐盟自20世紀50年代立法確定成立并于1962年起正式執行共同農業政策。目前，共同農業政策的七成預算都用于對農民的直接補貼，這部分農業補貼也是歐盟境內目前約1200萬全職農民的真正收入來源。

然而，2013年歐盟共同農業政策改革開啟后，給農民的直接補貼中的30%直接支付，開始與農民是否實施環保可持續農業生產掛鉤。另外占補貼預算20%的是用于幫助農民改善農場設備、生產條件的農村發展補貼。

伯努瓦閉門改造農場，既是為了保牢自己的直接收入補貼，又是為了拿下歐盟的農村發展補貼，讓自己的農場能在未來的價格風暴中存活。

不斷改革的歐洲農業政策，或不會再允許20世紀80年代曾出現的“黃油山、紅酒河”現象再現。但如何規避可能遭遇的產能調控瓶頸，實現農業補貼的合理、歐洲境內的供需平衡，抓住國際市場機遇，通過有效成功的改革真正走向綠色健康環保，將是歐洲政策制定者們未來幾年必須面臨的巨大挑戰。

日本：470種補貼無微不至

日本非常重視保護農業，為農業提供大量補貼，農業因此被稱為“寵壞了的農業”。在農林水產省的主頁上，包括林野廳和水產廳在內，形形色色的補貼項目約470種，農田保護和災害防治、土地改良、基礎水利、森林病蟲害防治等一應俱全，農林牧漁各方面都得到了無微不至的補貼。補貼對象有涵蓋整個農業的，也有幾種是對特定對象的專門補貼。

日本農業補貼分為軟件補貼和硬件補貼，硬件補貼的對象包括機械、設施等，達到約400種，主要包括“建設強大農業補助金”和“農業、食品產業競爭力強化援助項目”等，而軟件補貼的對象則是協議會、推進會議、調查項目、實證項目等。

目前，日本務農者平均年齡超過65歲。為了鼓勵年輕人務農，農林水產省2012年創設了青年務農補貼制度，通過補貼鼓勵青年人從事農業，從2013年開始，補貼對象擴大到漁業和林業的新勞力。沒有務農知識的青年，可以到都道府縣承認資格的農業學校以及先進農戶和先進農業法人等處進行培訓，最長可以2年時間，每年得到150萬日元（100日元約合5.13元人民幣）的補貼，務農后則可以連續5年每年得到150萬日元補貼。

除了國家提供的補貼外，地方政府也提供各種補貼，如島根縣從2012年決定給45歲至64歲的新務農者提供每年75萬日元的補貼，補充了國家要求45歲以下才提供補貼的制度，以促進建立務農環境。

作為對農業補貼的補充，保險制度也同樣是有力的手法。在農業的巨災保險方面，日本1947年制定了《農業災害補償制度》，是國家對于農業災害實施的公共保險制度，國家支付一半的保險金。

農業災害補償制度以農民相互扶助為基礎，由農業互助工會或者市町村運營，而國家補貼互助保險費、運營費，并進行再保險。

根據該制度，農民繳納互助保險費，自然災害發生后，根據受害程度支付互助金，也稱為“農業互助事業”。農業災害補償制度的對象包括風災、水災、旱災、寒潮、雪災以及氣象原因導致的火災、病蟲害和烏獸害等，國庫原則上負責保險費的50‰發生災害后，當收獲量比常年減少一定比例的時候，可以計算出減少的量，根據合同的補償單價計算出支付的互助金總額。

根據災害不同，支付的互助金金額也有很大不同，1993年的寒潮時支付了5487億日元，2003年支付了1871億日元的互助金，為農業的穩定作出了貢獻。