行政審批業務系統與檔案管理系統數據交換及共享利用研究*

文｜北京市住房和城鄉建設委員會 張靜

【關鍵字】行政審批系統；檔案管理系統；數據交換；共享利用

隨著國家簡政放權的不斷深化，全國各專業主管部門相繼優化審批流程、完善行政審批業務系統的信息化建設。由此，各類行政審批業務系統產生了海量的登記數據和電子文件等數字資源，管好用好這種資源，在促進行政審批檔案規范化管理體系的構建，推動專業檔案的數字化、信息化建設的同時，還能更好的發揮行政審批檔案為業務支撐作用。

一、行政審批業務系統在線歸檔、利用的必要性

2001年我國開始行政審批改革，2004年《行政許可法》實施，從法律層面規定公眾有權查閱行政許可決定和行政機關監督檢查記錄，這對該類相關檔案的管理和利用提出了明確要求。

2014年，中辦、國辦印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》,提出建立檔案室工作新格局，要求機關檔案信息化建設要實現對電子文件形成、積累和歸檔的全程監督指導。

在此背景下，對行政審批業務系統產生的數字資源進行有效管理，有利于促進依法行政；有利提升數字檔案資源建設和檔案信息資源的共建共享和網絡化服務。

二、行政審批業務系統情況及問題

北京市住房和城鄉建設委員會(以下簡稱“市住房城鄉建設委”），承擔著房屋管理、人員資格、建設工程、企業資質等60余項行政審批業務。這些業務由不同部門、使用不同行政審批業務系統承辦，形成了300余項內容緊密聯系的紙質和電子文件，其中電子文件以文本、圖片等形式存儲在各自的業務系統中。

1.系統運行情況、問題。該系統是基于計算機及網絡技術的信息處理系統，承擔著審批過成中相關文件的形成、流轉與存儲功能，實現了審批事項網上“申請→受理→審查→決定→告知”的全流程管理，產生了紙質和電子兩個文件流，電子文件沒有定期在線和離線歸檔功能，長期保存在業務系統中。隨著業務量的增加與頻繁利用，這些數據沒有從檔案資源建設與信息安全的角度進行管理和控制，一旦出現安全風險，后果將很嚴重。而這些數據是審批事項辦結后留存的歷史記錄，無論實體是否履行了歸檔手續，這些數據及電子文件已構成真正的檔案。

2.不同系統間的關系、問題。行政審批檔案雖涉及不同對象和主體，種類繁多，但在內容上不是獨立，豪無聯系的，存在極強的關聯。其中，人員具備的相關資格是企業取得資質管理的前置或硬性條件；企業取得的相應資質是承擔有關工程的準入門檻。隨著企業、人員、工程項目等相關信息的變化，審批業務系統中的數據也在不斷變化。如不對這些變化的信息進行動態關聯、批注，客觀上這些數據就會被分割、難成體系，給后期利用、統計分析及歷史研究帶來不便。

3.系統利用情況、問題。系統中數據利用是以辦理業務進行權限設置。在審批事項申報、變更、延續或撤銷等辦理過程中，為確保審批的一致性與相關政策的連續性，審批人員須反復查閱、調取以往的業務數據，印證業務間的相互聯系。這種數據調用，實質上是檔案利用的一種基本方式。由于這種利用無須檔案部門授權、履行手續，導致業務部門對“檔案是行政審批業務的有效支撐”沒有共識，檔案部門、業務人員、領導也沒有意識到這是在利用檔案。這種主觀認識上的局限性，客觀反映出各單位普遍忽略單位內部利用檔案這一事實。因此，必須明確行政審批業務系統中存儲的電子文件和數據的檔案屬性，進行相應管理與控制。

三、行政審批業務系統與檔案管理系統數據交換及共享利用解決方案

檔案是行政審批業務的結果，又為行政審批業務的辦理提供歷史數據和信息服務。因此，無論從業務、還是從檔案工作需要出發，實現行政審批業務系統與檔案管理系統間數據交換及共享利用已成為必然趨勢。

下面從三個方面提出具體解決措施：

1．建立數據交換中間庫，實現信息銜接。為解決行政審批業務系統檔案“在線歸檔”問題，須建立檔案管理系統（以下簡稱檔案系統）與行政審批業務系統（以下簡稱業務系統）之間的數據交換中間庫，為實現業務數據向檔案系統在線歸檔奠定基礎。

圖1 業務系統向檔案系統在線歸檔工作流程

表1 數據交換標準及數據映射關系表

表2 電子文件與檔案目錄分類的映射關系表

數據交換中間庫的工作流程（圖1）：①業務系統完成審批業務后定時向中間庫推送相關業務數據和電子文件；②檔案系統定時檢測中間庫是否有新數據，自動生成歸檔的檔案數據；③檔案系統完成數據在線歸檔后更新中間數據庫中的數據狀態，避免重復歸檔。

2.建立數據交換標準，實現在線歸檔。在線歸檔是解決歸檔不利和確保信息安全的重要手段。現需要對檔案系統和業務系統進行同時升級改造，建立兩個系統間的數據交換標準，合理規劃數據交換流程，實現業務系統數據向檔案系統在線歸檔。

（1）定義數據交換標準，建立映射關系。實現數據在線歸檔的關鍵是要定義兩個系統間的數據交換標準，明確業務系統與檔案系統內部數據結構的映射關系及電子文件與檔案目錄分類的映射關系（表1和表2）

（2）規劃數據加工和交換流程，完成在線歸檔。數據交換是依據相關審批業務審批流程實現的，針對不同審批業務歸檔數據，須設定和管理不同的數據加工和交換流程，確保歸檔數據的完整、準確，具體措施如下：

業務系統要求申請人在提交申請文件時，同時提供紙質版和電子版，為保證其一致性，系統中要制定明確的要求，統一規范每種申請的數據格式、規格等；并對申請人提交的申請賦予條形碼，對上傳的每個要件核對無誤后加蓋合格標志，全部合格后，申請人打印紙質文件后提交至辦理窗口；審批人員受理時，通過掃描合格標志即可完成對申請要件的核對。

業務系統在完成行政審批事項的所有審批流程后，才可進行數據在線歸檔；當數據在歸檔之后又發生業務數據變更的，應取消之前的歸檔數據，重新進行數據歸檔。

（3）系統自動組卷，完成正式歸檔。通過數據交換中間庫定時采集業務系統應歸檔的數據，檔案系統可自動完成檔案的邏輯歸檔，相關電子文件也一并轉入到檔案系統的歸檔目錄；同時在檔案系統的立卷編目程序中將業務系統產生的申報和審批文件等以卷內文件的形式，按業務辦理順序展示給檔案人員，經審核后可直接打印出目錄、案卷封面、盒脊標簽和備考表等，最終完成紙質和數字檔案的正式歸檔。

3、建立雙向數據交換，完善檔案利用

完成數據在線歸檔僅實現了業務系統向檔案系統的單向數據交換，檔案系統雖然也能提供檔案信息的查詢服務，但相對獨立的應用模式需要業務人員經過較為復雜的登錄、檢索、查找等多項操作才能得到所需檔案信息，這顯然制約了檔案作用的發揮。

因此有必要采用嵌入式的接口查詢模式，建立檔案系統和業務系統雙向數據交換關系，為業務系統提供更便捷、高效的服務，才能真正發揮檔案對業務的信息支撐作用：

(1)建立基于業務數據的查詢服務接口。檔案系統向業務系統提供查詢服務接口，審批人員不需登錄和搜索，業務系統可根據當前辦理的業務數據，調用查詢接口即可精確的獲取所要查看的數字檔案資源。

(2)采用圖文一體化查詢瀏覽引擎。業務系統調用查詢接口后，可將獲取的檔案資源以嵌入式的圖文一體化查詢瀏覽引擎的方式直接展示到業務系統的應用頁面中，方便審批人員同時瀏覽查看審批數據和相應的檔案信息。

四、結語

隨著計算機信息技術的發展，采用技術手段建立業務系統與檔案管理系統數據交換及共享利用的研究，有利于實現檔案信息資源共享和提高檔案利用水平，推動檔案規范化管理體系的技術平臺和應用環境的建設。本文結合實際提出的想法和建議，希望能給檔案管理系統建設帶來一些參考和借鑒。