習(xí)奧會(huì)前瞻：中美南海如何“解局”

胡波

2015年5月12日，美國(guó)國(guó)防部官員向《華爾街日?qǐng)?bào)》等媒體透露，國(guó)防部長(zhǎng)卡特準(zhǔn)備派遣艦機(jī)進(jìn)入到中國(guó)填海造地的南沙島礁12海里以?xún)?nèi)范圍;5月20日，一架“P-8A海神”巡邏機(jī)飛臨中國(guó)正在施工的南沙島礁，與中國(guó)現(xiàn)場(chǎng)軍警力量進(jìn)行了近距離的隔空對(duì)峙。此后，美國(guó)國(guó)防部官員多次聲稱(chēng)，不承認(rèn)中國(guó)今后可能依據(jù)在建島礁主張的領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)益，將不惜使用武力宣示在南海的航行自由。

進(jìn)入2015年，圍繞中國(guó)南沙填海造陸，美國(guó)的南海政策較之過(guò)去已變得更加激進(jìn)。美國(guó)介入南海問(wèn)題當(dāng)然不是新聞，不過(guò)，以下兩大變化卻需要引起重視：一是美國(guó)開(kāi)始頻繁向中國(guó)“大秀肌肉”，并醞釀強(qiáng)硬反制措施，這與此前泛泛的口頭呼吁、外交施壓和軍事威懾等柔性方式明顯不同;另外則是美國(guó)已撇下在南海問(wèn)題上“不選邊、不站隊(duì)”態(tài)度，從幕后走向前臺(tái)，直接向中國(guó)發(fā)難。

除了在輿論上譴責(zé)中國(guó)違反國(guó)際法“脅迫”鄰國(guó)，支持菲律賓仲裁鬧劇，美國(guó)還在外交上拉攏越南、菲律賓、日本、澳大利亞甚至是英法等歐洲國(guó)家對(duì)中國(guó)聯(lián)合施壓。繼去年“三不”凍結(jié)倡議（各方不再奪取島礁與設(shè)立前哨站;不改變南海的地形地貌;不采取針對(duì)他國(guó)的單邊行動(dòng)）之后，美國(guó)又拋出更全面的“三個(gè)停止”計(jì)劃，即敦促各方“停止島礁建設(shè)、停止設(shè)施維護(hù)、停止軍事化”。

美國(guó)從幕后走到前臺(tái)

南海問(wèn)題本不是中美間的問(wèn)題，但現(xiàn)在卻成了中美關(guān)系良性互動(dòng)的最大障礙。要搞清楚問(wèn)題的癥結(jié)，有必要回顧近年來(lái)美國(guó)的南海政策，大體上可分為兩個(gè)階段。

一般認(rèn)為，2010年7月23日希拉里·克林頓在越南河內(nèi)的講話(huà)宣告了美國(guó)南海政策的一次重大調(diào)整，在講話(huà)中她雖重申了“美國(guó)對(duì)涉及南中國(guó)海地貌特征的各種領(lǐng)土爭(zhēng)端，美國(guó)不偏向任何一方”，在主權(quán)問(wèn)題繼續(xù)奉行“相對(duì)中立”的立場(chǎng)，卻向包括中國(guó)在內(nèi)的聲索國(guó)提出了一系列要求，“美國(guó)認(rèn)為各聲索方應(yīng)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》來(lái)主張領(lǐng)土主權(quán)及相關(guān)權(quán)益”，“各方應(yīng)協(xié)商解決領(lǐng)土爭(zhēng)端，美國(guó)反對(duì)使用武力或以武力相脅迫，不能破壞南海的航行自由”。從此，美國(guó)開(kāi)始偏離之前的相對(duì)中立政策，轉(zhuǎn)而不斷加大介入南海問(wèn)題。

希拉里講話(huà)的大背景是美國(guó)當(dāng)時(shí)如火如荼地推進(jìn)“亞太再平衡”戰(zhàn)略，南海問(wèn)題為美國(guó)提供了一個(gè)非常好的借力平臺(tái)或抓手。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，美國(guó)長(zhǎng)期對(duì)東南亞地區(qū)缺乏足夠重視，加之東南亞各國(guó)普遍奉行“大國(guó)平衡”的戰(zhàn)略，美國(guó)在東亞的軍事存在和盟友體系一直呈現(xiàn)“北強(qiáng)南弱”。與美日、美韓同盟密切的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事聯(lián)系相比，美國(guó)在東南亞的經(jīng)營(yíng)則慘淡得多，南海周邊地區(qū)遂成為美國(guó)亞太戰(zhàn)略布局的最薄弱一環(huán)，美國(guó)所說(shuō)的“重返”很大程度上就是強(qiáng)化在東南亞地區(qū)的各種存在。

美國(guó)此階段的政策意圖是利用南海問(wèn)題推動(dòng)“亞太再平衡”。不過(guò)，美國(guó)并不希望對(duì)峙爭(zhēng)端擴(kuò)大，不愿意看到摩擦對(duì)峙升級(jí)，在2012年中菲黃巖島事件中還是保持著克制，并沒(méi)有給菲律賓太多的支持。雖然美國(guó)智庫(kù)的研究、媒體的報(bào)道經(jīng)常指責(zé)中國(guó)，美國(guó)政府還是保持著一定的平衡，至少在牽制中國(guó)方面不那么露骨。

6月11日，在美國(guó)華盛頓，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)卡特（左）為中央軍委副主席范長(zhǎng)龍（右）舉行歡迎儀式。圖/新華 圖片編輯/董潔旭

而自2013年下半年開(kāi)始至今，美國(guó)的南海政策進(jìn)入了第二個(gè)演變階段。先是約翰·麥凱恩等議員不斷在國(guó)會(huì)提起涉及南海問(wèn)題的議案，敦促奧巴馬政府對(duì)中國(guó)采取強(qiáng)硬行動(dòng)，后有時(shí)任代理助理國(guó)務(wù)卿約瑟夫·云等政府官員不斷造勢(shì)。當(dāng)然，標(biāo)志性的事件出現(xiàn)在2014年2月5日，美國(guó)亞太事務(wù)助理國(guó)務(wù)卿丹尼爾·拉塞爾在眾議院有關(guān)東亞海洋爭(zhēng)端的聽(tīng)證會(huì)上作證時(shí)，指責(zé)中國(guó)“斷續(xù)線(xiàn)”主張“缺乏國(guó)際法基礎(chǔ)”，“影響了地區(qū)的和平與穩(wěn)定”，要求中國(guó)予以澄清。這是美國(guó)官方首次在南海爭(zhēng)端問(wèn)題上點(diǎn)名道姓地向中國(guó)發(fā)起挑戰(zhàn)。

美國(guó)政策這種轉(zhuǎn)變實(shí)際上也不難理解，原因很簡(jiǎn)單，那就是在中國(guó)實(shí)力愈來(lái)愈強(qiáng)的情況下，美國(guó)越來(lái)越焦慮了。中國(guó)在被動(dòng)經(jīng)歷了菲越多年的挑釁之后，從2013年開(kāi)始有意識(shí)地進(jìn)行反制，而隨著中國(guó)實(shí)力的快速增強(qiáng)，南海的力量對(duì)比愈發(fā)對(duì)菲越不利。美國(guó)指稱(chēng)中國(guó)行為“違反”國(guó)際法，破壞地區(qū)和平與穩(wěn)定，其實(shí)質(zhì)是為防止中國(guó)在南海形成優(yōu)勢(shì)，并為此不得不放棄幕后老板的角色，轉(zhuǎn)而直接走向前臺(tái)。

中國(guó)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)與美國(guó)的焦慮

美國(guó)在南海問(wèn)題上有著重大的利益算計(jì)和政策考慮，并竭盡所能阻滯中國(guó)在南海的任何進(jìn)展。

一是出于與中國(guó)的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)已經(jīng)將中國(guó)當(dāng)成是其長(zhǎng)期的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，南海業(yè)已成為美國(guó)與中國(guó)掰手腕的重要區(qū)域，美國(guó)極不愿意看到中國(guó)在南海形成戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)。美國(guó)認(rèn)為中國(guó)在南海的實(shí)力增長(zhǎng)，將會(huì)削弱美國(guó)在東亞地區(qū)的主導(dǎo)地位。中國(guó)南沙填海造陸行動(dòng)被美國(guó)視為重大的“切香腸動(dòng)作”，認(rèn)為這將改變游戲規(guī)則和力量平衡。

二是擔(dān)心海洋規(guī)則被顛覆。作為世界海洋的主導(dǎo)力量，美國(guó)視海上航行自由為自己生死攸關(guān)之利益，南海通道更對(duì)美國(guó)軍事力量的進(jìn)出和部署有著十分重要之意義。雖然迄今為止，南海的航行自由從未成為重大問(wèn)題，但美國(guó)擔(dān)心的是未來(lái)。關(guān)于領(lǐng)海及專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行自由，中美雙方有不同的認(rèn)識(shí)，中國(guó)認(rèn)為航行自由不能危害沿海國(guó)的安全，對(duì)外國(guó)軍艦和飛機(jī)的活動(dòng)有一定的限制，而美國(guó)認(rèn)為領(lǐng)海以外等同于公海，美國(guó)艦機(jī)享有絕對(duì)的航行自由。在這種分歧下，美方可能擔(dān)心，若中國(guó)依據(jù)島礁主張的12海里領(lǐng)海和200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)成為現(xiàn)實(shí)，美國(guó)軍事力量在南海周邊的通行將受到極大限制;若中國(guó)斷續(xù)線(xiàn)主張成立，美國(guó)軍事力量將喪失在南海絕大多數(shù)區(qū)域的行動(dòng)自由。事實(shí)上，圍繞中國(guó)填海造陸，美國(guó)的一大政策目的就是，通過(guò)航行自由宣示行動(dòng)，給國(guó)際社會(huì)造成中國(guó)南沙島礁無(wú)12海里或200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的印象，弱化中國(guó)島礁的法理效力。

三是應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外壓力的需要。在美國(guó)國(guó)內(nèi)，受到實(shí)力相對(duì)下降的影響，各界憂(yōu)患意識(shí)都大幅強(qiáng)化，對(duì)于南海形勢(shì)愈發(fā)難以淡定。諸多美國(guó)知名人士認(rèn)為，中國(guó)的南海行為是改變現(xiàn)狀之舉，最終將危及美國(guó)在亞太的主導(dǎo)地位。美國(guó)國(guó)會(huì)議員、智庫(kù)專(zhuān)家等各界人士頻繁就中國(guó)南沙島礁建設(shè)工程向奧巴馬政府施壓，敦促其采取行動(dòng)。同時(shí)，美國(guó)向來(lái)認(rèn)為自己負(fù)有全球使命，如今的美國(guó)更為重視同盟及伙伴對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)世界的價(jià)值，面對(duì)場(chǎng)上日漸處于劣勢(shì)的菲律賓、越南等國(guó)的求援聲和期望，美國(guó)很難置身事外。

不過(guò)，綜合美國(guó)的行動(dòng)來(lái)看，美國(guó)的南海政策依然有著一定的理智，力求避免陷入與中國(guó)曠日持久的對(duì)峙甚至是沖突之中。美國(guó)雖然言辭激烈，揚(yáng)言要對(duì)中國(guó)采取強(qiáng)制措施，但在實(shí)際行動(dòng)方面則較為克制，近半年來(lái)沒(méi)有大規(guī)模增加在南海周邊的力量部署。軍事上的動(dòng)作重點(diǎn)是派遣偵察機(jī)和船只進(jìn)行偵察與監(jiān)視，戰(zhàn)斗機(jī)等進(jìn)攻性力量的針對(duì)性部署及運(yùn)用則相對(duì)較少。

有觀(guān)察家認(rèn)為，這種謹(jǐn)慎與克制與奧巴馬政府當(dāng)前的主要任務(wù)和外交議程密切相關(guān)，因?yàn)閵W巴馬任期所剩時(shí)日不多，需要集中精力應(yīng)對(duì)烏克蘭問(wèn)題、落實(shí)伊核協(xié)議、推動(dòng)TPP等，南海問(wèn)題不是優(yōu)先議題，處理南海問(wèn)題的“維穩(wěn)”特點(diǎn)比較明顯。而一旦新總統(tǒng)上臺(tái)，可能有新的舉動(dòng)。

這一點(diǎn)不可否認(rèn)，但更深層次的原因是，與中國(guó)在南海的長(zhǎng)期對(duì)抗甚至是武裝沖突不符合美國(guó)的整體利益，美國(guó)在南海挑戰(zhàn)中國(guó)尚保持著一定的底線(xiàn)。

今后，無(wú)論誰(shuí)當(dāng)總統(tǒng)，在南海不挑起武裝沖突對(duì)抗的底線(xiàn)還是有望保持。

南海利益對(duì)于美國(guó)而言的確很重要，但其還沒(méi)有重要到要與中國(guó)撕破臉。除航行自由外，美國(guó)在南海并無(wú)其他不可或缺的重大利益，在中國(guó)沒(méi)有直接挑釁的前提下發(fā)起與中國(guó)的對(duì)抗甚至是戰(zhàn)爭(zhēng)，其荒唐程度不亞于當(dāng)年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)中置中國(guó)警告于不顧越過(guò)三八線(xiàn)。考慮到中美均是核大國(guó)，又有著很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)相互依存，在地區(qū)安全和全球治理問(wèn)題上也有著諸多的共同利益，過(guò)于重視南海問(wèn)題而因小失大絕非明智之舉。這也是為何美國(guó)政府在就南海問(wèn)題對(duì)中國(guó)施壓的同時(shí)，仍頻繁強(qiáng)調(diào)“南海不是中美關(guān)系的全部”。

而且，美國(guó)也越來(lái)越缺乏與中國(guó)在南海長(zhǎng)期較量的本錢(qián)。任何世界大國(guó)都會(huì)自然地在其周邊占據(jù)相對(duì)優(yōu)勢(shì)，在中國(guó)實(shí)力增長(zhǎng)的情況下，中國(guó)在南海取得相對(duì)優(yōu)勢(shì)只是時(shí)間早晚的問(wèn)題，美國(guó)的努力會(huì)給中國(guó)造成很大困擾，但不足以改變大趨勢(shì)。與外交、法理等領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)相比，美國(guó)在現(xiàn)場(chǎng)力量方面并不占太多優(yōu)勢(shì)，這是美國(guó)不斷拉攏日本、澳大利亞等國(guó)加入南海聯(lián)合巡邏的原因。

中美南海和平共處之道

美國(guó)南海政策的實(shí)質(zhì)和動(dòng)機(jī)決定了中美在南海問(wèn)題上的矛盾與摩擦短時(shí)期內(nèi)很難得到解決，中美在南海的角力還將持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間。中美雖然在南海開(kāi)戰(zhàn)的可能性極低，但這種對(duì)抗已經(jīng)嚴(yán)重危害了中美兩國(guó)整體關(guān)系，更不必說(shuō)還有擦槍走火的風(fēng)險(xiǎn)。不少觀(guān)察家甚至認(rèn)為，中美關(guān)系已因南海對(duì)抗到達(dá)了一個(gè)“臨界點(diǎn)”。

關(guān)于南海對(duì)抗的嚴(yán)重性，中美兩國(guó)政府都有清醒的認(rèn)識(shí)。因而，即便不能解決矛盾，中美也有非常強(qiáng)的政策意愿去控制對(duì)抗的烈度。就基本策略而言，中美加強(qiáng)互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)在于緩解或控制矛盾的發(fā)酵，而非快速解決由南海分歧衍生的各類(lèi)摩擦。

短期內(nèi)，將于2015年9月舉行的中美元首會(huì)晤會(huì)提供一個(gè)雙方良性互動(dòng)的契機(jī)。鑒于兩國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)南海形勢(shì)的高度關(guān)注，南海互信的缺失又嚴(yán)重制約了中美關(guān)系的發(fā)展，此次會(huì)晤南海安全問(wèn)題必然是一大焦點(diǎn)。要想延續(xù)前兩次習(xí)奧會(huì)的成功態(tài)勢(shì)，雙方都需要采取一些行動(dòng)給南海形勢(shì)“降溫”。

近段時(shí)期，圍繞南沙填海造陸，中美雙方均已多次重申了己方的立場(chǎng)和態(tài)度，因此，再向?qū)Ψ叫v大道理的意義不是太大，雙方都需要拿出點(diǎn)“干貨”，做一些實(shí)質(zhì)的溝通。

元首會(huì)晤是交換意見(jiàn)的場(chǎng)所，而非吵架的地方。作為東道國(guó)，美國(guó)首先需要營(yíng)造一種良好的氛圍，將調(diào)門(mén)降下來(lái)，若一味指責(zé)批評(píng)中國(guó)，將會(huì)事與愿違;其次，美國(guó)也有必要將面具摘下來(lái)，坦率談自己的利益關(guān)切。中國(guó)需要重視美國(guó)對(duì)未來(lái)“不確定性”的擔(dān)心，在海上航行自由、力量使用原則等方面對(duì)美國(guó)進(jìn)行適當(dāng)安撫，突出自己的有限目標(biāo)及和平目的;還可視情邀請(qǐng)美軍在南沙周邊海域進(jìn)行維護(hù)航行自由的聯(lián)合演習(xí)，以彰顯自己在該問(wèn)題上的開(kāi)放立場(chǎng)。

雙方還應(yīng)深入探討在維護(hù)南海海上安全和地區(qū)和平穩(wěn)定方面進(jìn)行合作的可能性。中美在南海爭(zhēng)端相關(guān)問(wèn)題上有分歧不假，但在南海反海盜、氣象預(yù)報(bào)、海上救援、通道管理等方面有著共同的利益及關(guān)切，兩國(guó)元首可先在該問(wèn)題上達(dá)成意向性的共識(shí)，并將其作為重要成果寫(xiě)入聯(lián)合聲明或聯(lián)合宣言之中，推動(dòng)兩國(guó)在海上非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的務(wù)實(shí)合作。

兩國(guó)的官方辭令已經(jīng)說(shuō)得太多，彼此都略感厭倦，增信釋疑光有口頭語(yǔ)言是不行的，還得有“肢體語(yǔ)言”、有具體行動(dòng)，兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人需要認(rèn)真考慮各自能為緩和局勢(shì)做出哪些貢獻(xiàn)。

在“行動(dòng)對(duì)行動(dòng)”上，中國(guó)已經(jīng)先行一步。6月底，中方宣布完成陸域吹填，并向外界透露，“下一步將逐步建設(shè)主要用于公益目的的設(shè)施，包括綜合性燈塔、海上應(yīng)急救撈設(shè)施、氣象觀(guān)測(cè)站、海洋科研中心以及醫(yī)療和急救設(shè)施等”。此舉釋放了中國(guó)維護(hù)和平的善意。對(duì)此，美國(guó)需要有所表示及回應(yīng)，目前比較好操作的是降低對(duì)中國(guó)南沙島礁的抵近偵察頻率。關(guān)于派遣艦機(jī)進(jìn)入中國(guó)島礁12海里內(nèi)的事情，美方最好作出澄清，否則會(huì)進(jìn)一步影響兩國(guó)間的政治及軍事互信。

長(zhǎng)期來(lái)看，美國(guó)需要調(diào)整政策目標(biāo)，對(duì)中國(guó)做出部分妥協(xié);中國(guó)則需要適當(dāng)改進(jìn)維權(quán)與溝通的方式方法，兼顧美國(guó)在南海的正當(dāng)利益。

美國(guó)應(yīng)理性認(rèn)識(shí)到，只要中國(guó)實(shí)力上升勢(shì)頭不變，無(wú)論如何努力，其在南海牽制圍堵中國(guó)的企圖都不會(huì)成功。面對(duì)南海力量對(duì)比改變出現(xiàn)的新形勢(shì)，美國(guó)的最佳策略是順勢(shì)而為，以在爭(zhēng)端問(wèn)題上的相對(duì)中立和克制，換取中國(guó)在航行自由和地區(qū)和平問(wèn)題上的戰(zhàn)略保證。美國(guó)還要看到介入南海爭(zhēng)端對(duì)于美國(guó)政策的風(fēng)險(xiǎn)，菲律賓、越南等國(guó)可能對(duì)于美國(guó)牽制中國(guó)發(fā)揮不了多少作用，卻很有可能作為第三方因素引發(fā)中美間的沖突。美國(guó)如果肆意對(duì)菲越開(kāi)出安全承諾的“空頭支票”，將很可能陷入當(dāng)年德意志帝國(guó)在巴爾干問(wèn)題上的窘境。此外，美方還應(yīng)少一些“教師爺”式的批評(píng)和說(shuō)教，避免無(wú)端刺激中國(guó)的民族主義情緒。

在海洋爭(zhēng)端及維權(quán)問(wèn)題上，中國(guó)對(duì)美國(guó)應(yīng)維持嚴(yán)正立場(chǎng)，反對(duì)美國(guó)任何形式的介入，堅(jiān)定不移地維護(hù)自身的合法權(quán)益。切不能因美國(guó)反對(duì)，就暫緩甚至是放棄維權(quán)步伐。與此同時(shí)，在維權(quán)過(guò)程中，中國(guó)要注意到美國(guó)的合理關(guān)切，適當(dāng)照顧到美方的面子和情緒，改進(jìn)方式方法。中國(guó)在推行自身的南海戰(zhàn)略和政策時(shí)，還可更清晰、更開(kāi)放、更自信，歡迎美方在該地區(qū)發(fā)揮建設(shè)性的作用。特別是中國(guó)要理解并重視海上航行自由對(duì)于美國(guó)的重大意義，美國(guó)談這個(gè)議題，有虛有實(shí)，部分是因?yàn)槌醋餍枰糠謩t是因?yàn)槔媸谷弧楸苊夥制缂由睿蟹娇芍鲃?dòng)提議就南海海上航行自由問(wèn)題進(jìn)行一些工作層面的溝通和法理探討。

另外，中國(guó)民眾應(yīng)轉(zhuǎn)變觀(guān)念，以開(kāi)放的態(tài)度看待南海，深刻領(lǐng)悟“南海是南海周邊各國(guó)的南海，南海通道是世界享有的通道”，慎談控制整個(gè)南海，這不僅有利于中國(guó)的對(duì)美外交，也有利于中國(guó)處理與南海各方的關(guān)系。