人民檢察院派駐社區檢察室實證研究

天津市河東區人民檢察院課題組

內容摘要：本文以T市檢察機關派駐社區檢察室為研究對象，通過實證研究方式，對社區檢察室設置運行情況進行了系統梳理，并針對組織構架不科學、職能定位不明確、人財物等保障機制不健全、監督考核機制不完善、公眾認知度差等主要問題在職能界定、優化組織構架、強化保障、落實監督機制、豐富宣傳形式等方面提出具體構想，以期科學構建適應當前經濟社會發展條件的派駐社區檢察室的設置模型。

關鍵詞：人民檢察院 社區檢察室 規范設置

作為檢察機關派駐基層檢察室的一個重要類型，派駐社區檢察室歷經產生、發展、萎縮、復興等階段，其價值日益得到各界認可，但仍存在一定問題。本文以T市檢察機關派駐社區檢察室為例，對其存在的突出問題進行梳理，并嘗試提出適當的設置模型。

一、派駐基層檢察室發展綜述及研究模型概況

（一）派駐基層檢察室發展綜述

如同大多數新生事物一樣，派駐基層檢察室經歷了螺旋式上升的發展歷程，且由于歷史背景與社會環境的影響，這一過程尤為迂回曲折，“呈現出明顯的‘幾字型走向和回溯性發展的外在表征?！盵1]一些檢察機關在基層試點設置檢察室可以追溯至上世紀八十年代初，在隨后的十幾年中，派駐基層檢察室逐步發展，“兩所一室一庭（指派出所、司法所、派駐檢察室、人民法庭）建設”在各級政法工作會議上屢被提及。與此同時，派駐基層檢察室也暴露出設置盲目、職權不明、工作人員行為失范等諸多弊端，隨之而來的是非法插手經濟糾紛、越權辦案、變相羈押等權責異化現象。1998年檢察機關教育整頓期間，明令暫不新設基層檢察室，2001年中央編委頒發的《地方各級人民檢察院機構改革意見》提出調整鄉鎮檢察室設置，此后，派駐基層檢察室逐漸撤銷萎縮，相關工作陷入停滯狀態。直至2009年底，中央政法委作出了深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作的重大戰略部署，派駐基層檢察室作為延伸法律監督觸角、推進社會管理創新的有效形式在海南省的試點實踐中取得了顯著成效，各類派駐基層檢察室也漸漸重新煥發生機。

縱觀派駐基層檢察室的興廢歷程，其一度銷聲匿跡主要歸咎于缺乏統籌全局的長遠考量、充分堅定的制度自信和針砭時弊的實證分析，而沉寂后的復蘇新生則充分證明其存在的必要價值。為了避免重蹈覆轍，通過實證分析的方法客觀呈現工作情況，理性辨析問題癥結無疑是通向制度優化的一條重要路徑。

（二）研究模型概況

課題小組通過設計發放調查問卷與實地走訪調研相結合的形式，對T市6個城區基層檢察院（代號為A-F）的派駐社區檢察室設置運行情況進行了分析梳理，其中，各區檢察室數量由3-12個不等，在設置模式上，有2個城區采取在轄區內所有街道設置社區檢察室，其他城區則均選擇在部分重點社區設置檢察室，在全區范圍內巡回開展相關工作。在組織構架上，有3個區單獨設立科室，另外3個區則由控申或預防部門負責協調。在人員配備方面，凡指派干警專職從事檢察室工作的城區，固定工作人員僅有2-5人。有2個區配備干警較多，但均為兼職從事相關工作。此外，6個區在檢察室設置上也存在共同點，即辦公場所依托街道，相關經費由檢察院支付。以上情況概括如下（見圖表一）：

二、檢察機關派駐社區檢察室設置運行情況實證分析

（一）組織架構不科學，影響職能發揮

調查中顯示，6個基層院中，B與F在轄區內所有街道均設立了社區檢察室，實現了全覆蓋，但同時暴露出人員匱乏這一問題，只能由院內部分干警兼職履行職能。根據問卷結果顯示，兼職干警均表示在日常工作中院內工作占50%以上，甚至產生將社區檢察室工作當作“副業”的思想。另外，其他4個院配備了2-5名干警專職負責履行職能，其中3個院（C、D、E）在院內單獨設立了科室，主要負責人為正科級實職，工作模式為在轄區內選擇重點地區設立社區檢察室，干警通過巡回方式在各檢察室開展工作。此種模式雖然實現了由“兼職”到“專職”的跨越，但由于工作人員有相當一部分時間還是在檢察院內辦公，這顯然與“派駐”的內涵不完全相符。未單獨設科的區院中，日常工作的協調管理有的由控申部門負責，有的由職務犯罪預防部門負責，市人民檢察院也是由控申部門負責全市工作，而沒有單獨設立部門進行統一宏觀的管理指導，在一定程度上加劇了社區檢察室各自為戰、缺乏規制、履職隨意等問題。

（二）職能定位不明確，監督職責弱化

課題小組對T市6個基層院派駐社區檢察室2012年至2013年兩年間的履職情況進行了統計（見圖表二），從統計結果來看，各社區檢察室在職能定位上存在以下缺陷：一是監督職能“虛化”。大部分檢察室定位為基層檢察院職能的延伸或輔助，基本上只是承擔諸如法制宣傳、接待群眾來訪、參與綜治等一些“軟任務”，而對行政執法機關和司法機關開展法律監督的職能則很少落實履行，相關工作僅占社區檢察室總工作量的0.8%。二是服務職能“異化”。當前社區檢察室將相當一部分精力放在化解矛盾糾紛方面，以本文的研究對象為例，兩年來，來訪群眾咨詢的問題屬于檢察機關管轄的占15.7%，化解的矛盾糾紛屬于檢察機關管轄的占7.4%，受理的舉報、控告、申訴案件屬于檢察機關管轄的占12.5%。

（三）保障機制不健全，發展后勁不足

T市6個區的派駐社區檢察室在街道內的辦公場所皆依托于行政機關。在人員配備方面，指派干警兼職從事社區檢察室工作不利于工作的正常開展，但即使在安排專職干警的情況下，上述研究對象中共有14名檢察干警專職負責25個社區檢察室的具體工作，平均下來每個檢察室尚不足1人。且從年齡分布情況來看，14名專職工作人員均為30周歲以上，其中，50周歲以上干警比例達到57%，年富力強、有責任心、業務能力強的30-40歲的干警相對缺乏，僅占22%。另外，社區檢察室相關費用皆是由各院內部調整支出，除干警的工資以外，檢察室辦公、基本建設、購置技術裝備等經費基本沒有納入財政預算，大都存在經費不足的問題。“而同樣作為基層司法機構的人民法庭、派出所、司法所卻能直接享受到中央財政專門劃撥的經費，和人民法庭、派出所、司法所相比，派駐檢察室處于一種‘爹不親、娘不愛的尷尬境地”。[2]

（四）宣傳效果不明顯，公眾認知度差

為了客觀反映廣大公眾對于派駐社區檢察室的認知程度，課題小組隨機向1500名群眾發放調查問卷了解情況，共回收有效問卷1478份。結果顯示，在四類派駐基層組織中，公眾對于派出所普遍認知，其次分別是人民法庭和司法所，各有30.2%和25.2%，而知道社區檢察室的群眾僅有8.3%。在123位對社區檢察室有所了解的群眾中，有58%是通過媒體宣傳報道知曉，16%是通過檢察機關的現場宣傳活動知曉，26%是在社會交際中從他人處知曉。而群眾對于社區檢察室的了解程度較低，雖然與其建立時間較短不無關系，但檢察機關的宣傳方式和頻率也不盡如人意。調查顯示，各社區檢察室針對自身職能開展宣傳的方式主要有兩種：一是在社區內現場開展宣傳活動，但此種方式受眾范圍有限，主要局限于沒有工作負擔、有充裕時間參與社區活動的老年人。二是通過接受媒體采訪、向媒體投送稿件的方式進行宣傳。調研發現，上述檢察院在開展宣傳過程中對微博、微信等新興媒體的利用率還不到10%，并未引起人民群眾尤其是中青年群體的廣泛關注。

三、檢察機關派駐社區檢察室設置運行的改進路徑

（一）明確授權：科學界定職能

1.開展法律監督。在配置社區檢察室職權的過程中，必須堅持法律監督本位，即重點在于對公權力的監督，“對內而言，這是立身之本，對外而言，是更加凸顯檢察標志，讓老百姓增強對基層檢察室職能辨識的途徑?！盵3]筆者認為，法律監督工作應具體包括對轄區內派出所的司法活動進行監督，對社區矯正工作進行監督，以及對工商所、稅務所等行政執法派出機構進行監督。

2.受理舉報、控告、申訴。社區檢察室應當具有受理轄區內舉報、控告、申訴和接受自首等職能。社區檢察室應當開設接待窗口，在轄區內公開地址和聯系方式，設立舉報箱。同時，發揮自身優勢，變上訪為下訪，深入到群眾中去發現問題解決問題，特別是對于上訪戶要定期回訪。此外，可以開通微博、微信等網絡公眾平臺，通過多種方式暢通群眾訴求表達渠道。

3.發現、受理職務犯罪案件線索并進行初核。檢察室可以利用其貼近基層，貼近群眾的優勢及時發現、受理職務犯罪案件線索，并進行初核，經過初核，認為有價值的線索必須立即移送本院職務犯罪偵查部門。

4.參與社會治安綜合治理。這里需要強調的是：第一，檢察院各內設業務部門本來就具有結合自身工作開展法制宣傳的任務，例如職務犯罪預防部門負責開展廉政宣傳，未檢部門針對未成年人開展普法教育等，社區檢察室給予一定配合即可。第二，派駐社區檢察室在參與化解矛盾糾紛的過程中，一定要掌握好“適度”問題，化解矛盾糾紛的范圍應主要限制在因鄰里糾紛等引發的輕微刑事案件的調解，以及涉檢糾紛的調解等方面。

（二）規范建設：優化組織構架

從縱向來看，在市院設立社區檢察室指導處，直接統籌協調全市各社區檢察室開展工作，各院在院內設置1—2名內勤，負責整理匯總該院各社區檢察室相關工作數據信息上報市院，并傳達市院指導意見和工作要求。從橫向來看，各基層檢察院依據實際情況，選擇人口密度大、建設較為成熟的社區設立檢察室，并以此為中心，輻射到周邊區域。檢察室的具體數量不做固定要求，能夠通過巡回方式覆蓋全區所有街道即可。社區檢察室級別應與檢察機關內設科室相同，有獨立編制，受主管檢察長直接領導。

（三）強化保障：人財物合理配置

在人員配備方面，每個檢察室配置2—3名干警專職從事相關工作，社區檢察室主任應為正科級實職。另外，為了保障各項職能的順利履行，必須安排有責任心、經驗豐富、業務能力強的檢察干警到檢察室工作。在辦公地點的選擇上，應當盡量選擇獨立辦公場所，脫離行政機關的牽制，有利于社區檢察室順暢履行監督職責。在資金方面，應當將社區檢察室建設和運行所需經費納入年度財政預算，每年劃撥固定款項，為檢察室工作的順利開展提供財政保障。

（四）提升認知度：豐富宣傳形式

提高公眾對于社區檢察室的認知度，需要根據不同年齡段的受眾制定具有針對性的宣傳方法。對于老年人，依托社區開展現場宣傳活動仍是一種較為理想的方式。而對于日常工作繁忙、較少參與社區活動的中青年人，則應考慮充分利用微博、微信等新媒體對社區檢察室的職能定位進行宣傳報道，將相關信息從“送到身邊”變為“送到眼前”。

注釋：

[1]曹志瑜：《“鄉鎮檢察室”的立體解構與回溯性發展研究》，載《青島農業大學學報（社會科學版）》2009年8月，第21卷第3期。

[2]陳曉梅、劉文：《敢問路在何方——派駐基層檢察室職能作用分析》，載《吉林省教育學院學報》2013年第11期。

[3]陳云龍：《基層檢察室建設亟待解決六大問題》，載《人民檢察》2014年第8期。