上海的控牌之幸與拍牌之痛

陳小鴻

2015年2月6日，上海，車主在等待投標(biāo)拍賣車牌

對(duì)備受煎熬的上海競(jìng)拍者來(lái)說(shuō)，7月車牌拍賣結(jié)果依然未能緩解心中的拍牌之痛。2015年7月上海車牌拍賣中標(biāo)率4.5%，平均成交價(jià)為83171元，比上個(gè)月增加了3151元。

車牌拍賣，旨在改善城市交通。而大城市的交通問(wèn)題，從來(lái)也不僅僅是擁堵，還有環(huán)境、資源、公平等。交通擁堵的緩解，也應(yīng)該是公共交通優(yōu)先、交通需求管理、交通系統(tǒng)精細(xì)化管理等的綜合。這些都繞不開(kāi)小汽車的擁有和使用管理。

控牌之幸

上世紀(jì)80年代末、90年代初，上海實(shí)施了小汽車擁有管理的牌照拍賣制度，不僅為上海軌道交通及骨架路網(wǎng)建設(shè)爭(zhēng)取了寶貴的20年，也使上海幸運(yùn)地在私人小汽車大潮到來(lái)之前就筑起了“防波堤”。

牌照拍賣以一種市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的方式體現(xiàn)政策的管理導(dǎo)向，并建立了基于公共基礎(chǔ)設(shè)施使用效率的小汽車-公共交通關(guān)系。車輛牌照的有償拍賣，本質(zhì)上是一種特殊的制度設(shè)計(jì)，即無(wú)車群體讓渡道路資源使用權(quán)，購(gòu)車群體通過(guò)付費(fèi)獲得道路使用權(quán)，牌照費(fèi)用再投入公共交通改善。

在最初的幾年，這一制度設(shè)計(jì)被人詬病，但當(dāng)大城市特大城市幾乎無(wú)一例外地遭受交通擁堵和霧霾之苦時(shí)，上海的“先見(jiàn)之明”開(kāi)始凸顯優(yōu)勢(shì)，有些城市也步入了限購(gòu)之列。

然而，這些城市由于在限購(gòu)之前已經(jīng)有巨額“免費(fèi)”車牌存在，不僅車輛總量控制效果式微，而且由于道路使用權(quán)的公平性問(wèn)題，新增車牌全部實(shí)施有價(jià)拍賣已無(wú)可能。

在某些城市“搖號(hào)+拍牌”的基本框架下，牌照費(fèi)實(shí)際上只是獲得道路使用權(quán)的“加急費(fèi)”，除非擁堵收費(fèi)，否則道路只能是免費(fèi)使用。

相比之下，上海的拍牌之幸，不僅在于有效控制了私家車的增長(zhǎng)速度，延緩了交通擁堵的到來(lái)，還在于政策實(shí)施的時(shí)間窗口保障了政策的一致性、可延續(xù)性及相對(duì)公平。牌照費(fèi)抬升了購(gòu)車成本與基準(zhǔn)，客觀上也使得滬牌車輛的環(huán)保、安全性能略好于其他城市，沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)大發(fā)、夏利車遍地又強(qiáng)制淘汰的時(shí)代。

上海牌照痛在何處

然而，真實(shí)情況遠(yuǎn)不如數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)樂(lè)觀。盡管近三年滬牌年投放大致控制在10萬(wàn)左右，實(shí)際上上海道路網(wǎng)每年凈增車輛達(dá)30萬(wàn)～35萬(wàn)。除了拍牌獲得的滬牌、還有外地牌照車輛和不能進(jìn)入外環(huán)內(nèi)行駛的滬C牌車輛。

限牌也必須限行，否則，控堵有效性和付費(fèi)上牌通行的公平性均不能體現(xiàn)。可無(wú)論怎樣限牌限行，有限路網(wǎng)上的車輛都只增不減、看不到增長(zhǎng)的邊界甚至連期望值也難以設(shè)定。限行與拍牌指導(dǎo)價(jià)相繼出臺(tái)，但各類人群皆不歡迎。

上海的牌照之痛，首先在于對(duì)牌照拍賣后的使用管理沒(méi)有任何限定。牌照相當(dāng)于有償?shù)珶o(wú)限使用的上路通行權(quán)，無(wú)年限、無(wú)使用額度，道路資源占用多少、什么時(shí)候占用的成本都一樣，與占用道路資源（公共物品）越多、支付成本越高的“用者自付”需求管理基本規(guī)則不符。

這種無(wú)限通行權(quán)對(duì)使用環(huán)節(jié)無(wú)任何干預(yù)，對(duì)存量車輛的交通需求、使用行為缺少調(diào)節(jié)能力，難以支持上海一貫堅(jiān)持的“交通區(qū)域差別政策”實(shí)施。在既有牌照價(jià)格基礎(chǔ)上再施行擁擠收費(fèi)，阻力非常大。

其次，隨著車輛總量累加、交通需求增長(zhǎng)，車牌價(jià)格一路飆升-刺激外牌增加-限行+指導(dǎo)價(jià)-拍牌人數(shù)增加-中標(biāo)比例下降，于是再進(jìn)入下一輪循環(huán)。道路通行權(quán)的稀缺性導(dǎo)致車牌商品屬性讓位于投資屬性，也扭曲了牌照價(jià)格。

此外，外牌限行與上海全球城市、長(zhǎng)三角中心城市的定位相違：區(qū)域合作與交流、地區(qū)社會(huì)活動(dòng)需求不允許長(zhǎng)期排外性的管制政策。區(qū)域一體化發(fā)展的大趨勢(shì)、努力數(shù)十年形成的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通格局等現(xiàn)實(shí)條件，也不允許因擁擠而限行的管理措施使城市重新成為“孤島”。

必須進(jìn)行的轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)變

上海現(xiàn)行的牌照拍賣制度“效力殆盡”，但其有償通行權(quán)的內(nèi)涵也為政策調(diào)整設(shè)定了基礎(chǔ)。上海對(duì)于小汽車的擁有和使用管理，必須從行政管制到主動(dòng)交通管理的政策轉(zhuǎn)型，以“用者自付”為原則，實(shí)施協(xié)調(diào)一致的機(jī)動(dòng)車擁有、通行、停放主動(dòng)管理政策。

基于現(xiàn)行的技術(shù)/設(shè)施條件，上海道路資源需要從有償無(wú)限制使用到基于激勵(lì)的有價(jià)有限使用管制的轉(zhuǎn)變。其基本思路是：有償獲取、有限年限;激勵(lì)節(jié)約、逐步并軌。

其中，上海車輛牌照?qǐng)?jiān)持實(shí)行總量控制，并建立與之相匹配的有償有價(jià)有限使用規(guī)則。

對(duì)于滬牌車輛而言，可采取設(shè)定額度、鼓勵(lì)少用、調(diào)節(jié)需求等措施。

而對(duì)于外牌和滬牌車輛，在實(shí)行道路通行權(quán)付費(fèi)的基礎(chǔ)上，可逐步取消行政性管制。具體來(lái)說(shuō)，在道路定價(jià)方面，根據(jù)滬牌車輛的牌照價(jià)格、車均道路資源“配額”，對(duì)道路通行權(quán)進(jìn)行分區(qū)域、分時(shí)段、分道路類別甚至分車型通行“定價(jià)”。在使用計(jì)費(fèi)方面，通過(guò)車牌識(shí)別等手段，對(duì)外地車輛使用各類道路資源進(jìn)行基于里程、時(shí)間段的計(jì)費(fèi)。而在征收保障環(huán)節(jié)，則通過(guò)車輛使用信息與跨區(qū)域保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、個(gè)人征信平臺(tái)、車輛交易、車輛年檢等環(huán)節(jié)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，從而確保征收落實(shí)。

“十三五”期間，上海必須實(shí)現(xiàn)車輛從擁有管理到使用管理的轉(zhuǎn)型，通過(guò)擁有總量控制+通行額度分配+使用價(jià)格調(diào)控的組合，才能繼承“控牌之幸”、破解“拍牌之痛”。

（作者系同濟(jì)大學(xué)交通工程運(yùn)輸學(xué)院教授）