糧食生產組織化程度的提高：市場內生與政府引導
——基于安徽調研實例的分析

程民選

（西南財經大學　經濟學院，成都　611130）

糧食生產組織化程度的提高：市場內生與政府引導
——基于安徽調研實例的分析

程民選

（西南財經大學經濟學院，成都611130）

糧食生產組織化程度的提高，有利于減少糧食生產的平均成本，有利于糧食穩產增產，從而有利于提高種糧的土地產出率。糧食生產組織化程度與規模化種植有關，但二者又非等同。糧食生產組織化程度的提高，與糧食生產社會化服務體系的構建息息相關。通過社會化服務體系，將各自獨立的經營主體組織起來，是市場內生的驅動，是基于經濟利益的追求而萌生的，也是組織起來的經營主體之間互惠互利的結果。政府對糧食生產組織化程度的提高，也可以發揮引導作用。糧食生產領域構建市場與政府的新關系，關鍵在于政府能否科學認知與正確行事。

糧食生產；規模化；組織化；市場內生；政府引導

一、引 言

國以民為本，民以食為天，糧食生產關乎人民的基本需要，農業產出糧食的總量和品質與每個消費者都息息相關。農村家庭承包責任制的實施，在堅持農村土地集體所有權的前提下，賦予農民土地承包經營權，大大激發了農民的生產積極性。堅持農地家庭承包經營制度，是我國農業獲得穩定發展，糧食產量連年增長的制度原因。目前我國農業發展和糧食生產面臨一些新問題：一是受比較利益的驅使，農村中大量中青年勞動力外出打工，留在農村種地的主要是一些婦女和老人，于是面臨今后“誰來種地”的困惑。二是承包土地的細碎化，使土地難以連片耕種，妨礙大型農機具的使用，影響糧食生產規模效益的實現。三是糧食生產組織化程度普遍偏低，除一批專業種植大戶、專業生產合作社和新近出現的家庭農場外，主要還是依靠農戶家庭的留守勞動力，在一家一戶承包土地上，采用傳統種植方法從事糧食生產。這后兩點，導致了有關“怎樣種地”的現實思考和爭論。［1］

主張通過土地有序流轉而實現糧食規模生產的學者，將適度規模經營看作農業現代化的必由之路。［2］但也有學者堅持認為，依靠農戶在承包土地上的精耕細作，種糧的土地產出率高于進行規模化種植的經營主體。迄今的爭論引出了如下問題：一是土地流轉產生的非糧化問題如何破解？二是農戶耕種承包地與規模化種植，種糧的土地產出率是否存在差距？三是規模化種植與糧食生產組織化程度是何關系？四是如何提高糧食生產組織化程度？顯然，這些問題都不是紙上談兵能夠解決的問題，而是只能在實踐中探索解決的問題。可喜的是，筆者在對安徽省土地產權制度改革和新型農業經營組織的實地調研中，已經看到來自新型農業經營主體的創造，他們正在用鮮活的實踐回答著上述問題。而來自實踐的經驗，又迫切需要學術界從理論層面給予總結和概括。本文基于安徽的實踐，就如何提高我國糧食生產組織化程度進行理論探討。首先討論土地流轉中存在的非糧化趨勢，繼而就糧食生產組織化程度與土地產出率之間有無關系進行探討，然后，重點分析促進我國糧食生產組織化程度提高的市場力量和政府作用，最后，就農業生產如何協調好政府與市場作用，闡明一己之見。

二、土地流轉的非糧化趨勢

原來種糧的農地流轉后不再種植糧食作物，而用于其他用途，諸如栽培蔬菜和各種經濟作物等的事實，近年來全國各地都在發生，國內媒體也屢有報道。我們在田野調查中，也是頻頻接觸到此類事實：糧地一經流轉即不再種植糧食作物，而是改種大棚蔬菜，或者栽培各類經濟作物，諸如葡萄、草莓、檸檬、獼猴桃、無花果等等。這一土地流轉后不再種植糧食作物的趨勢已經初露端倪。

流轉后的土地不再種植糧食作物的根本原因在于農地種植的比較利益驅使。以種植糧食作物和大棚蔬菜作為對比，無論是種水稻還是小麥和玉米，在正常年景下，每畝純收入約為四五百元，而栽種大棚蔬菜，每畝純收入至少在萬元以上。安徽宿州市埇橋區淮河糧食產業聯合體的數萬畝小麥示范地，2012年平均畝產小麥1000斤，玉米1200斤，每畝純收入500元左右。但2013年遭遇倒春寒，小麥受災，同年玉米又減產，于是勉強保本，正常年景下種糧每畝僅獲得幾百元的純收入，而種植經濟作物每畝的純收入數千到數萬元不等。種糧與種植經濟作物存在著如此巨大的純收入差距，這無疑是土地流轉后不再種植糧食作物而改種各類經濟作物的根本原因。流轉大戶為轉入土地支付的流轉金，每畝農地在數百元到千元左右不等，如果種糧的純收入還不夠支付流轉金，又有誰會做這種賠本的買賣呢？因此，轉入農地的經營主體選擇栽種經濟作物而不再種糧，既與流轉金的提高有關，更為根本的則是種糧與種植經濟作物之間存在著太大的利益差距。土地流轉后不再種植糧食作物，顯然是轉入農地的經營主體在現實條件下所作出的理性選擇。

然而，土地流轉后不再種糧的趨勢又是與國家的糧食安全戰略相悖的。雖然轉入農地的經營主體在現實條件下作出自己的經營抉擇無可厚非，但如果政府不進行必要的規劃和引導，放任由市場自發調節，市場供求一旦發生大的變化，糧食市場與果蔬市場的價格必將發生劇烈波動，13億多人口基本食品需求的供給保障也必然成為擺在政府面前的嚴峻問題。有鑒于此，政府在進行永久性農田規劃的同時，應進一步明確糧食種植區規劃，凡規劃為糧食種植農田的，不得用于非糧食作物的種植。政府還應當在耕地保護基金中細化出糧地保護基金，與糧食種植區規劃配套，標準適當高于耕地保護基金，直接與種糧掛鉤。同時，鼓勵與扶持糧食的規模化種植，將種糧補貼直接發放給從事糧食種植的農業經營主體，使種糧大戶因規模化種植而獲取規模效益。總之，通過落實規劃和政策引導，才有可能扭轉土地流轉后不再種植糧食作物的趨勢。

三、糧食生產組織化程度與土地產出率

基于中國當前農業發展的現實，需要通過規劃的引導，以扭轉土地流轉的非糧化趨勢；而從實現中國農業現代化的要求出發，又必須提高糧食生產的組織化程度。完全依托一家一戶分散進行糧食生產，是沒有可能實現我國農業現代化目標的。就這一命題的分析，不能不涉及賀雪峰教授的如下觀點：依靠農戶在承包土地上的精耕細作，土地產出率高于進行規模化種植的土地產出率。賀教授雖然看到了當前中國農地經營的重要特點是面積狹小，地塊分散，農民人均一畝三分、戶均不過十畝且分散為七八塊乃至更多的農地，經營起來極不方便。但卻又斷言無論是老人農業，還是中農種田，糧食畝產一定是高于規模農業的。原因是，小農生產是精耕細作，小農可以靈活地進行農業生產的管理，而規模農業卻很難做到靈活精細的農業生產管理。賀教授于是認為：若從勞動生產率來講，規模農業由于更適于機械化大生產，可能有更高的勞動生產率，但考慮目前中國的農村人口和勞動力規模，衡量規模效益的關鍵指標不應是勞動生產率而應是土地產出率。［3］

土地產出率是經營土地中投入與產出的比率，而不是簡單的畝產量。也就是說，假定小農生產都是精耕細作，因而平均畝產高于規模化種植，也不能得出前者的土地產出率一定高于后者的結論，是否真正高于后者，還需要進行投入的比較。設小農生產投入為Tx，產出為Cx，而規模化種植投入為Tg，產出為Cg，只有在以下3種情形下才能認為小農生產的土地產出率高于規模化種植：（1）TxCg；（2）TxCg。實際農業生產中，經營主體也是如此算賬的，而不是簡單的比較每畝產量。我們在安徽六安市金安區玉泰農業發展有限公司調研時，執行董事張桃李明確告訴筆者，玉泰公司在當地規模化種植水稻，每畝產量比當地農戶略低，但由于每畝投入成本降低，每畝純收入還是高于當地農戶。而當種植新品種時，公司每畝產量則高于當地農戶。而在金安區橫塘崗鄉調研得知的情況，則是農戶自種水稻畝產800 -900斤，而規模化種植每畝產量增加20%左右。問及原因，回答是農戶管理不好，該打藥時不打藥。可見，農戶是否精耕細作，也得客觀分析，不能一概而論。既然土地產出率是投入與產出的比率，在畝產不減的前提下，糧食生產中每畝投入量的節約，就能夠提高土地產出率。若每畝投入量有所增加，有效促成了增產，提高了每畝純收入，也就是提高了土地產出率。于是，土地產出率也就與糧食生產的組織化程度息息相關了。

糧食生產組織化程度與糧食作物的規模化種植有關，但二者又非等同。我們認同構建新型農業經營體系的關鍵是培育新型農業經營主體，［4］但如果一個個經營主體通過土地流轉，種植成百上千畝糧食作物，盡管做到了規模化種植，但仍舊是各干各的，那么，糧食生產的組織化程度依然不高。只有當區域內的經營主體通過一定形式組織起來，由有能力的新型經營主體承擔起組織協調功能，為區域內的經營主體提供糧食生產的社會化服務，滿足區域內經營主體產前、產中和產后各種服務需求，通過糧食生產社會化服務體系的構建，超越各個經營主體所經營土地的邊界，實現了更大規模的糧食生產田間作業甚至管理，也實現了統一抵御自然風險與市場風險。只有如此，才是提高了糧食生產的組織化程度。

今天的農業生產，早已不是僅僅依靠經驗與傳統耕作技術就能夠取勝的，只有及時掌握新的農業技術和不斷變化的市場信息，才有可能成為成功的農業經營主體。在這樣的新形勢下，提高糧食生產組織化程度的重要性就是不言而喻的。新品種的推廣，大型農機具的使用，農田灌溉防澇，測土配方施肥，病蟲害的有效防治，等等，都需要提高糧食生產組織化程度才能做好。因而，糧食生產組織化程度的提高，有利于減少糧食生產的平均成本（較之小農生產），有利于糧食穩產增產，從而有利于提高糧食作物生產的土地產出率。

四、糧食生產組織化程度提高：市場內生驅動

社會主義市場經濟條件下，糧食生產組織化程度的提高，有賴于糧食生產社會化服務體系的構建。通過社會化服務體系將各自獨立的經營主體（包括新型經營主體和農戶）組織起來，改變了各個經營主體自顧不暇的單干局面，無疑增強了他們抵御糧食生產自然風險和市場風險的能力。這樣的組織形式，不是外在力量的強制，而是市場內生的驅動，是基于經濟利益的追求而萌生出來的，也是組織起來的經營主體之間互惠互利的結果。安徽宿州市意利達農業科技專業合作社聯合社的實踐，為此提供了一個典型例證。

意利達農業科技專業合作社聯合社于2012年組建，牽頭的是意利達農業科技專業合作社，這是一家成立于2008年，主要從事農資經營與配送、土地承包與入股、土地托管、科技培訓、信息咨詢服務的國家級的農民專業合作社示范社。意利達農業科技專業合作社現承包土地2515畝，托管土地16000畝，有農業新技術試驗示范地300畝，并有農資連鎖店487家、直營店2家和配送中心1個。目前共有社員581戶，帶動農戶1658戶。而聯合社則是由其牽頭，吸引18家專業合作社、14家家庭農場和6家種糧大戶共同成立的種植產業聯合體。［5］意利達農業科技專業合作社聯合社成立后，積極推行土地托管模式，為區域內經營主體和農戶提供產前、產中和產后系列化服務，以共同發展、實現雙贏為宗旨。從意利達專業合作社到意利達聯合社的發展過程，是一個在市場作用下，基于經濟利益的內生驅動過程。原本主營化肥、農藥和種子的合作社，進入農地經營，并由承包入股土地向推行土地托管轉變，而在推行土地托管2年后又發起組建聯合社，生動詮釋了市場內生驅動的特征。

意利達合作社所在的埇橋區，農村青壯年勞動力90%以上，其中80、90后95%以上都在外地打工，而全家外出務工的已占總戶數的20%左右。留守種地的人員大多是婦女和老人，體力與精力不濟，也無科學種田知識和鑒別真假農資的能力。每逢農忙季節，打工者匆匆回來，又匆匆離去，田間管理成為問題。面對這樣的現狀，如果由新型農業經營主體將土地流轉過來經營，實踐中也面臨一系列難以解決的問題。首先是資金問題，每畝土地流轉費已由最初的500元提高到1000元，如果化肥、種子、農藥、機耕、機播、機收加上管理每畝需投入400元，那么，每承包1000畝地就需投入140萬元。其次是受限于倉儲和曬場的不足，一旦天氣不容晾曬，糧食就會發生霉變，而投資現代化的倉儲、烘干設備又需要資金。再次是難以回避的自然災害和市場風險，若遇較大的自然災害，可能造成大面積減產，而市場價格的下跌，也將使經營者遭受損失，輕則難以全額支付農民租金，重者瀕臨破產境地。正是在分析形勢和權衡利弊的基礎上，從2010年起，意利達合作社創造了土地托管的經營模式。土地托管實行“五個統一、兩個分散、三個不變”。即統一測土配方施肥，統一機播、機耕，統一種子供應，統一田間管理，統一機收；分散晾曬，分散儲藏；土地的所有權不變，原有種植結構不變，產品歸屬權不變。推行土地托管是合作社經營者對市場分析和研判后的選擇，既在一定程度上回避了經營風險，也實現了雙方利益的兼顧。按照土地托管合約，合作社承諾托管土地的畝產量不低于周邊地區的平均產量，而委托方為化肥、種子、農藥、機耕、機播、機收加上管理等而支付的成本，也將低于市場價。于是，合作社因土地托管而實現自身經濟利益并能夠持續經營，而委托方也通過一低（成本）一高（產出）而獲益。下表反映的是2012年委托方每畝土地由低成本而獲益的具體情況。

2012年意利達托管土地與當地未托管土地每畝成本比較（單位：元）

同時，由于適時播種、及時化除化控、病蟲害監測與防治、新產品應用、新技術推廣，可使小麥增收110 斤/畝左右，至少增收110元/畝；而玉米增收105斤/畝左右，至少增收100元/畝；加之小麥良種繁育，比市場價高出0.08元-0.1元/斤收購，至少增收90元。合計可增收300元。土地托管后種植成本每畝減少支出168.1元，而每畝增收可達300元，一增一減托管土地每畝實際受益400余元。

由此可知，土地托管之所以得以推行，體現了委托和受托經營土地雙方的合意，是雙方作為土地托管市場主體基于利益考量的合作，因而是市場內生驅動的產物。也正是由于土地托管模式能使雙方共贏，其發展前景可觀，由合作社牽頭組建聯合社，才能吸引18家專業合作社、14家家庭農場和6家種植大戶的加入。而聯合社的建立，把種植、農機、植保、科技培訓、農資供應、信息交流等方面的服務融為一體，增強了開展系列化、全方位、多功能服務的能力，也進一步拓展了土地托管的規模。借助由市場內生驅動的土地托管模式，意利達實現了糧食生產的規模化組織，除了為流轉土地的經營大戶服務，還為農戶的承包地服務。意利達聯合社所構建的社會化服務體系，將區域內的大大小小經營主體組織起來，風險同擔，利益共享，實現了糧食生產的大規模田間作業和管理，在市場內生驅動下提高了糧食生產的組織化程度。

五、政府在提高糧食生產組織化程度中發揮的作用

新型農業經營主體在市場內生的驅動下，借助一定的經營模式而提高了糧食生產的組織化程度。在這一過程中，政府對新型農業經營主體的的引導與扶持，對于提高糧食生產的組織化程度發揮著不可或缺的作用。意利達合作社作為宿州市、安徽省的國家級的合作社示范社，其發展得到政府部門關注和大力扶持，其經營模式探索也得到地方政府的肯定，遇到困難也易于獲得政府的幫助解決。如果我們將這些看做在提高糧食生產組織化程度中政府發揮的間接作用的話，那么，宿州市政府通過制定提高糧食生產組織化程度的政策措施，引導和激勵現代農業產業聯合體綜合服務體系的組建，則是地方政府在提高糧食生產組織化程度中直接發揮作用。

2012年宿州市下發了《關于推進現代農業產業聯合體綜合服務體系建設的意見》等5個文件，就推進現代農業產業聯合體開展試點。希望通過現代農業產業聯合體的形式，建設農業生產的社會化服務體系，提高綜合服務能力。宿州市政府此舉顯然是直接發力于糧食生產組織化程度的提高。為促進聯合體試點工作的推進，政府先后出臺了一系列扶持聯合體發展的政策，涉及土地流轉獎補、農機購置補貼、固定資產投資獎補、設施農業發展補助、農業保險補貼，以及金融支持、項目支持和教育培訓等多個方面。而這些政策中，有些是針對聯合體的發展而專門制定的。譬如：土地流轉獎補的對象，是實行標準化種植、連片流轉土地在100畝以上的聯合體家庭農場，每畝獎補200元，連補3年；農機裝備購置補貼針對聯合體的農機專業合作社，新建機庫棚300平方米、擁有農機30臺（套）以上的，給予10萬元補貼，對聯合體成員購置先進適用的農業機械給予25%-40%的補貼；金融支持則明確了對聯合體內的農業企業、合作社、家庭農場，用于擴大生產規模進行固定資產投資的當年新增貸款余額，給予50%的財政貼息，等等。

地方政府扶持聯合體發展的政策措施，促進了一批聯合體的組建。我們調研的淮河糧食產業聯合體即是其中之一。淮河糧食產業聯合體以宿州市淮河種業有限公司為龍頭，吸納淮河農機專業合作社、淮河種植植保專業合作社、憂民種植專業合作社、德杰農機專業合作社、惠康農機專業合作社等，以及10多個種植家庭農場共同組建。聯合體內，龍頭企業負責制定聯合體生產經營計劃與生產標準，負責良種與生產資料供應，提供農業栽培技術服務，以及產品購銷服務；農機專業合作社為成員提供農機作業服務；家庭農場負責糧食生產，種植合作社負責組織社員進行糧食生產。聯合體還負責協調為周邊農戶提供服務。目前，淮河糧食產業聯合體經營土地7000多畝，農機服務面積20000多畝，小麥原良種繁育30000多畝，已帶動農戶4000余戶。由于實現了六統一，即統一品種、統一農資供應、統一技術標準、統一產品認證、統一技術服務和統一銷售，每畝增產小麥50公斤、玉米100公斤，加上所生產的小麥良種等的增值，平均每畝增收約500元。

現代農業產業聯合體實現了農業企業、專業合作社、家庭農場與種植大戶的結盟，構建起了農業生產的社會化服務體系，它既對聯合體成員服務，也為周邊農戶提供服務，由此提高了糧食生產的組織化程度。而現代農業產業聯合體綜合服務體系建設工作，是由地方政府提出并推動的。由此可見，政府對糧食生產組織化程度的提高，也可以發揮引導作用。

六、糧食生產規模化組織中政府與市場作用的協調

基于筆者對糧食生產規模化與組織化的區分，規模化是從種植面積角度考察，而組織化是從糧食生產的社會化組織過程來理解。因此，中國農村自發存在的互助換工可以看做組織化的原初形態，農民合作社則是依法將社員組織起來進行生產的合作經濟組織。而基于社會主義市場經濟中的農業生產實踐，通過農業生產的社會化服務體系將各個農業經營主體連接起來，則成為新形勢下市場內生的農業生產組織化過程。這一社會主義市場經濟條件下內生的農業生產組織化過程，是基于經營主體的經濟利益的，是經營主體自愿參與和自主決定的，因而完全不同于20世紀50年代的農業合作化運動。

在此次安徽調研中，糧食生產的市場內生驅動的組織化過程，給筆者留下了深刻印象。安徽是中國13個糧食主產區之一，農村改革已經形成種糧大戶、專業合作社、農業企業、家庭農場等新型農業經營主體與承包經營農戶并存的格局。新型農業經營組織經營著流轉過來的農地，是規模化的經營主體，但其內部生產組織卻不是我們此行調研的興趣所在。我們所重點關注的，是糧食生產的社會化組織狀況和組織化程度。通過安徽的調研，使筆者確信，規模化不等于組織化，但組織化離不開規模化。組織化離不開規模化，則是因為市場內生的農業生產的組織化過程，是依托農業生產的社會化服務體系的，而有能力提供社會化服務的正是形成規模的新型農業經營主體。我們調研的意利達聯合社，淮河糧食產業聯合體也是這樣的新型農業經營主體。通過意利達、淮河糧食產業聯合體這些新型農業經營主體的運作，構建起服務本區域的糧食生產社會化服務體系，不僅組織起聯合體內部的糧食生產，而且服務周邊農戶，以土地托管、或提供要素與服務等方式，將分散的農戶連接起來，形成不同程度的糧食生產社會化組織方式，超越了各個經營主體的邊界，擴大了有組織進行糧食生產的規模，其理論意義與實踐意義，都是值得我們高度重視的。

我們以“糧食生產的市場內生驅動的組織化”描述這一方興未艾的糧食生產的規模化組織過程，并分別考察了意利達農業科技專業合作社聯合社與淮河糧食產業聯合體。前者著重論述糧食生產組織化程度提高的市場內生驅動，后者主要分析這一過程中政府發揮的引導作用。那么，對于糧食生產的規模化組織來說，市場與政府二者間應當是一個什么樣的關系？換言之，在糧食生產領域，究竟應當如何構建市場與政府之間的新關系？

如同愛情是文學永恒的主題，市場與政府的關系也是現代經濟學發展三百多年來反復論爭的話題。迄今為止，理論上雖然對市場和政府都會失靈有了定論，但實踐中要處理好市場與政府的關系還真不是一件易事。我們強調糧食生產規模化組織中政府與市場作用的協調，首先是期望政府要遵循市場經濟的內在規律，看得見的手作用一定要同無形之手的作用一致，即政府與市場相向而行而非背道而馳。然而，這也還只是構建市場與政府新關系總的原則，實際上處理二者之間的關系，即便是相向而行，也還有若干需要思考的問題，譬如，相對于市場的要求，政府的作用是超前了還是滯后了？于是，強調糧食生產規模化組織中政府與市場作用的協調，還需要政府時刻關注市場演進的動態，把握好市場內生的需求，以便適時出臺與市場協調一致的政策，培育滿足市場需求的供給主體，引導提供糧食生產社會化服務的經營主體發展。如果市場已有需求但形成供給還在醞釀中，此時政府就要及時推出扶持的政策措施，以促進有效供給的形成。如果政府此時不作為，那就是缺位。但若市場尚無需求，政府也就不能一廂情愿，按照自己的想法去制定政策“推動”。脫離市場發展的內在要求，即便是好的動機也將難以實現。強調糧食生產規模化組織中政府與市場作用的協調，還有需要政府甘當市場配角，決不越俎代庖的含義。政府手握權力，官員容易滋生長官意志，在處理市場與政府的關系上，越俎代庖是很容易發生的事，這也就是所謂越位。在市場與政府關系的處理中，如果政府作用超越市場，極有可能扭曲市場的選擇。

事實表明，糧食生產領域構建市場與政府的新關系，關鍵在政府，在于政府能否科學認知與正確行事。［6］黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，讓市場發揮決定性作用，同時政府也更好地發揮作用。這就為在經濟領域正確處理好市場與政府的關系指明了正確的方向，期盼各級政府朝著這一正確方向努力前行。

［1］陳錫文.構建新型農業經營體系刻不容緩［J］.求是，2013，（22）.

［2］王磊等.農村土地流轉與規模化經營［J］.中國集體經濟，2009，（10）.

［3］賀雪峰.改革語境下的農業、農村與農民［J］.人民論壇，2014，（2）（上）.

［4］張紅宇、張海陽、李娜.關于扶持新型農業經營主體發展的若干思考［N］.農民日報，2013-6-25.

［5］趙佳、姜長云.農民專業合作社的經營方式轉變與組織制度創新：皖省例證［J］.改革，2013，（1）.

［6］馬力宏.正確處理政府與市場的關系［N］.浙江日報，2012-11-21.

責任編輯：胡岳岷

F326.11

A

1005-2674（2015）01-036-06

2014-11-20

定稿日期：2014-12-06

四川省哲學社會科學重大招標項目《四川農村土地產權制度改革研究》（項目批準號SC13ZD09）

程民選（1954-），男，四川合江人，西南財經大學經濟學院教授，博士生導師，研究方向為產權理論、市場經濟理論與實踐。