淺析非政府組織的行政法規制

西南政法大學民商法學院 王鑫

摘要：在當下的社會發展過程中，非政府組織日益引起了學界的關注。其在眾多公共服務領域發揮著舉足輕重的作用，對構建和諧社會有著巨大的推動作用。就目前的非政府組織發展狀況來看，其在諸多方面受到了種種制約；我國目前對于非政府組織實行的是“歸口登記、雙重負責、分級管理、限制競爭”的管理模式，這樣不利于非政府組織的健康發展進而影響到其自身優勢的發揮。在目前深化改革階段，改革開放已經進入了深水區，對于非政府組織的發展應該制定出相應的法律法規，進而明確其法律地位、行使權力是一種勢在必行的趨勢,所以本文試圖通過闡述非政府組織的特征、權力來源及目前我國非政府組織的現狀，進而探討解決我國非政府組織的行政法規制問題，提出自己合理的建議。

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）03-0050-01

非政府組織（NGOs,即Non-Governmental Organizations）一詞最初是在1945年6月26日在美國舊金山簽署的簽訂的聯合國憲章第71款使用的。在當時，這主要是指國際性的民間組織。而在我國，非政府組織的獨立性、民間性存在很大問題。我國目前的非政府組織的形式主要有社會團體、民辦非企業單位和基金會三種形式，大多數NGOs對于政府的依賴性非常大，從嚴格意義上來講不能算是真正的非政府組織。

一、非政府組織的概念及特征

目前學界對于非政府組織的的定義可謂是眾說紛紜，又從特征來直接界定的，也有從特征通過排除來界定的。總而言之，掌握了非政府組織的特征就可以明確何為非政府組織。

關于非政府組織的特征問題，美國的學者薩拉蒙提出的五個基本屬性，是比較權威的觀點。以下給予簡單闡述：

（一）民間性。即非政府性，組織與政府在制度上相分離，獨立于政府，是與國家體系中的政府等公共組織相區別的本質特征。

（二）非營利性。即組織不向其經營者或所有者分配利潤，非政府組織的建立不是以營利為目的。組織資金的運用符合組織宗旨，而不是分紅給管理層、組織成員或組織的創立者。

（三）自治性。即組織基本上獨立處理各自的事務。組織必須能夠在很大程度上控制自己的活動，擁有自己的內部治理程序，并享有相當的自治。

（四）志愿性。也可以稱為自愿性，即組織成員的組成是公民在結社自由的基礎上形成的，而不是由特定的人或組織強制性的組成。

（五）組織性。即實現一定程度上的制度化。最重要的不是組織是否已經注冊或具有法律權限，而是必須建立制度，這在一定程度上體現為內部的組織結構，目標結構、活動的相對持續性和立法過程等有關的問題上。

二、我國非政府組織的法律規制現狀

在我國，非政府組織主要有以下三種形式：社會團體、民辦非企業單位、基金會。截至2012年底，全國共有社會組織49.9萬個吸納社會各類人員就業613.3萬人；形成固定資產1425.4億元；社會組織增加值為525.6億元，占第三產業增加值比重為0.23%；接收社會捐贈470.8億元；全年共查處社會組織違法違規案件1293起，其中取締非法社會組織23起，行政處罰1270起。

（一）非政府組織的立法規制現狀

基于非政府組織數量在現代社會中日益增長，對非政府組織的權力行使、義務承擔等進行全面的立法已成為必要和當務之急。縱觀我國有關非政府組織的立法，其體系零散，它們分別規定在一般性和特別性的法律規范之中。目前其立法的現狀體現在：

1、一般性法律、法規的有關規定。（1）憲法第35 條關于公民結社自由的規定；第47 條關于公民從事科學研究、文學藝術創作和其他活動的自由（2）《民法通則》第50 條確立了社會團體法人的民事法律地位。（3）行政法的有關規范。主要包括《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《外國商會管理暫行規定》等規定。（4）地方性法規中的有關規定。如《天津市社會團體登記管理規定》《深圳市社會團體組織通則若干規定》《上海市促進行業協會發展規定》《重慶市社會團體管理辦法》等。

2、部門規章、非政府組織法律以及相關法中的有關規范除了《紅十字法》《工會法》外，我國目前還沒有非政府組織的統一立法，但在相關法律中有關于非政府組織的規定。如《證券法》《體育法》《注冊會計師法》《律師法》《職業教育法》等。部門規章包括《社會團體設立專項基金管理機構暫行規定》《民辦非企業單位登記暫行辦法》《社會團體分支機構、代表機構登記辦法》等

三、我國非政府組織行政法規制的原則和未來發展方向

現今我國的非政府組織規制中還存在的諸多不足之處，需要不斷完善。結合我國的實際情況，筆者提出一些行政法方向的建議：對于非政府組織的行政法規制應該遵循相應的原則；應當改變傳統行政法調整的主體范疇，非政府組織應當被列入其中；盡快制定相關的非政府組織法律法規，以高位階的法律明確非政府組織的身份地位，為其發展提供良好的法律環境。

（一）非政府組織行政法規制的原則

1、法治原則。法治原則是基本原則，是法律得以廣泛使用的重要因素之一。對非政府組織進行法律規制所堅持的法治原則是指對非政府組織的規制要嚴格依法進行，即要在對非政府組織進行規制時要嚴格依法辦事，同時要求非政府組織本身要依法行事，所以說對非政府組織進行法律規制的過程中，要堅持法治原則。

2、合理干預原則。非政府組織最大的特征除了民間性就是自治性，具體來說，非政府組織的自治就是指非政府組織按照自己的章程和自治規則獨立自主的管理自身事務，獨立自主的運行并為自己的行為負責，不受任何個人和國家組織的非法干涉。3、權力與責任相統一原則。在行政法中，沒有責任的權力是不存在的，權力有多大責任就有多大；權責相一致原則在傳統的行政法學中一直居于重要地位，是行政法基本原則之一。

非政府組織在今后的社會發展過程中會起到越來越大的作用，政府部門應當將部分公共權力放權給非政府組織。尤其是構建有效促進非政府組織的培育、發展和治理的制度體系，仍然是個需要長期努力的系統工程。面對市場經濟、多元治理的必然趨勢，我們未來迫切地需要有完善的行政法律法規對非政府組織進行規制。