新形勢下如何做好政府債務管理

李曉雪

摘要：國務院印發的《關于加強地方政府性債務管理的意見》，體現了新的《預算法》規范地方政府債務管理的法律精神，為將地方政府債務納入全口徑預算管理奠定了堅實基礎。在新的形勢下，明確政府性債務管理的主要任務，健全政府性債務管理機制，加快形成“規模可控、權責明確、償債有序、監管有力”的管理體系，合理有效利用政府性債務，切實防范和化解財政金融風險，促進全州經濟社會持續健康發展。

關鍵詞：加強；政府；債務；管理

2014年9月23日，國務院印發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發【2014】43號），標志著我國地方政府性債務管理的完整制度框架基本建成。為適應地方政府性債務管理制度改革，各級政府、財政部門必須深入了解改革精神，轉變觀念，改變傳統的籌集建設資金的方式，充實應用新的舉債方式，新的籌集建設資金的方式，規范有效、有序管理地方政府性債務。

一、適應新形勢，實現四個變

《意見》指出，按照疏堵結合、“開明渠、堵暗道”的改革思路，牢固樹立“紅線”意識和“底線”思維，強化源頭控制，建立規范的政府舉債融資機制和“借、用、還”相統的政府債務管理機制。

一是舉債的方式要變。明確舉債主體，只有省級政府可以適度舉借債務，市縣確需舉債的只能由省政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，關閉政府借道融資平臺公司等企事業單位舉借的口子；規范舉借方式，采取省政府發行地方政府債券方式，發行一般債券和專項債券。嚴格舉債程序，明確省政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報省人大或其常委會批準。

二是債務的用途要變。舉借債務只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。同時，按照政府預算統一性與完整性的原則，將一般債務、專項債務以及社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質全額納入預算管理。

三是存量債務的處理要變。明確地方政府對其債務所負有的責任，分清政府債務和企業債務的邊界，切實做到誰借誰還，風險自擔；健全風險預警機制，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警：制定債務風險應急處置機制，對地方政府難以自行償還債務時，及時啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制。

四是債務管理的方式要變。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，可采取發行地方政府債券置換，以切實減低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。同時，要求統籌各類資金，優先保障項目續建和收尾。

二、明確一個不變

償債責任不變。各級政府是本級政府性債務的責任主體。財政部門是政府性債務管理的歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析、績效評價和風險監控等工作：發改部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目；國土資源部門會同有關部門要切實做好土地儲備融資前置審查等工作：銀監部門要加強監管、正確引導，制止金融機構違規提供融資；各債務主體的行政主管部門要加強對債務項目進行審核，對執行債務計劃的過程進行監督管理。有關部門要認真履責、密切配合，將政府債務管理落到實處。審計部門會同有關部門要依法加強對政府性債務的審計監督，并將政府性債務管理納入對市（州）、縣政府和有關部門主要負責人的經濟責任審計范圍，促進完善債務管理制度。監察部門會同有關部門要依法查處政府性債務舉借、使用、償還等過程中違規違法行為，嚴格依法實行責任追究。

三、適應新形勢要做的主要工作

一是存量債務的處置。財政部明確，考慮到市場承受能力，債券置換的政策期為3年（截止201 7年1 2月31日）。置換債券在全國人大批準的余額限額內，實行發行額限額管理，分地區限額主要與各省鎖定和政府性存量掛鉤，適當向財力困難地區、高風險地區傾斜。通過申請發行地方政府債券置換，降低存量債務利息負擔，優化存量債務結構。同時，把存量債務分類納入預算管理，根據項目建設進度及償債能力等實際情況，流動編制政府存量債務處置計劃，明確償債資金來源，合理確定分年度的債務償還化解目標。

二是確保過渡期內在建項目后續融資。財政部明確，對符合國家規定的在建項目可以設置1年的期（截止2015年12月31日），個別重大建設項目經批準可以按建設期計算過渡期。過渡期內，在建項目優先通過債券融資，債券解決不了的允許通過貸款方式過渡期結束后，只能通過省政府發行地方政府債券方式舉借。

三是剝離融資平臺公司政府融資功能。財政部明確，要剝離融資平臺公司政府融資功能，融資平臺公司不得新增政府債務。融資平臺公司承擔的政府融資職能，對沒有收益的公益性事業發展，通過發行一般債券融資。對有一定收益的公益性事業發展，通過發行專項債券融資或采取政府與社會資本合作（PPP）模式支持。同時，按照“只減不增”的原則，在妥善處理存量債務和在建項目后續融資的基礎上，通過關閉、合并、轉型等方式，妥善處理融資平臺公司。對剝離給其他主體的存量債務，對應的資產及收入做到相應劃轉。

四是建立各項機制。完善債務報告和公開制度，完善地方政府性債務統計報告制度，加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況；建立考核問責機制，把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核：強化債權人約束，金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。

四、今后建設資金從何而來

一是爭取省政府的債券 要按照國家宏觀調控、財政政策以及省委省政府確定的重大建設工程和民生建設的需要，并與各地區債務風險狀況掛鉤，確定新增債務限額，制定年度政府性債務舉借計劃。市縣級政府確需舉借的債務由省政府代為舉借，市縣政府在省級下達的市縣級新增債務限額內，確定本級新增債務規模，編制預算調整方案報本級人大常委會批準后，提請省級代為發行債券。

二是積極推廣使用PPP模式。PPP是“公私合作”英文字母的縮寫。財政部明確，要推廣使用政府與社會資本合作模式。政府通過和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力。

當前，我州經濟社會快速發展，交通、水利、城鎮化等重大基礎設施建設以及民生項目方面資金需求不斷加大，與此同時，全州財力依然薄弱，財政收支矛盾十分突出。在這種形勢下，盡快研究應用PPP，對緩解融資困難、促進多元化投入格局、彌補政府財力不足、化解財政收支矛盾等方面拓寬了思路，有著非常重要的現實和長遠意義。