以創新精神推進人大在縣（區）法治建設中發揮作用

常有有

自1980年代縣區人大常委會成立以來，區（縣）人大及其常委會依據憲法、地方組織法的有關規定依法履職，在保障和實現黨的領導、保障人民當家作主、規范國家機關權力運行、推進社會主義民主法治建設等方面發揮了重要作用。但是，隨著黨的領導方式和執政方式的法治化轉型，黨委與人大之間的權力關系結構出現了新的變化。黨的十八大報告強調黨委要“支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權，加強立法工作組織協調，加強對‘一府兩院的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。黨的十八屆三中全會《決定》則依據我黨執政環境的變化，提出“推動人民代表大會制度與時俱進”的改革要求，而黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，更是對我國經濟、政治、文化、社會、生態以及黨建等領域的依法治國問題作出了戰略部署。人民代表大會制度作為人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，其必須要隨著人民主體地位的提升不斷進行理論和實踐創新，才能更好地發揮其作為我國根本政治制度的作用。

一、人大在推進縣（區）法治建設中面臨的挑戰

當前，縣（區）正處于推動區域發展轉型升級的關鍵性階段，依法治理作為未來國家治理的新常態，其對經濟結構轉型升級、人口資源環境可持續協調發展、城市科學化建設和精細化管理以及區域社會治理創新等方面的治理體系和治理能力提出了很多新任務新要求新挑戰。人大作為推動區域發展轉型升級的重要主體，其在城市創新驅動制度供給、法治環境秩序保障、社會治理法治化水平提升、公民合法權利保護、利益訴求和政治參與引導等方面都有比較大的作為空間。但是，由于民主法制發展還存在許多體制機制性障礙，使得人民代表大會制度所具有的制度優勢尚未充分發揮出來，人大在全面推進依法治國，促進國家治理體系和治理能力現代化方面面臨不小的挑戰和壓力。

一是責任倒逼機制對人大監督工作提出了新挑戰。黨的十八屆四中全會以后，問責制將會成為促進國家機關效能提高的重要動力。終身追責、責任倒查等制度都需要通過人大制定制度和追責機制來實現。而目前人大監督工作在一定程度上還存在形式較為單一、重點不夠突出、針對性和實效性不強的問題，人大作為人民權利保障的重要機關，對群眾反映強烈的一些社會熱點難點問題，尚未及時納入監督范圍，即使納入監督范圍的，也很少甚至不采用具有較強約束力的質詢、特定問題調查、罷免和撤職等監督手段，致使監督力度不夠，影響了監督職能的發揮。

二是公民權利意識的提高對人大保護公民權利實現的工作機制和方式提出了新的挑戰。在溫飽解決以后，人民群眾的權利保護、利益訴求和政治參與意識日益增強，如何創新工作機制，進一步保護公民權利，擴大公民有序參與立法、參與國家事務、參與社會文化事務的管理，如何引導、整合公民訴求，使其走向法治化和發揮出正能量，則對人大機關領導干部和工作人員的法治觀念、法治思維和法治方式、法治能力提出了更高的要求。

三是提高社會治理的法治化水平的新要求對人大從理念、視角、方式全面創新提出了新挑戰。黨的十八屆四中全會提出“推進多層次多領域依法治理。堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平”。社會治理傳統上由政府推進，而法治化的社會治理體系需要人大的深度介入。人大如何介入社會治理，開展多層次多形式法治創建活動，如何參與或監督基層組織和部門、行業依法治理，如何使市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在確保不與法律法規沖突的情況下發揮在社會治理中的積極作用等都是全新的課題，需要人大在今后的工作中不斷研究。

四是專門化的工作發展對人大機構設置提出了挑戰。目前縣（區）人大常委會一般設有內務司法工作委員會、教科文衛工作委員會、城鄉建設環保工作委員會、財政經濟工作委員會和農村工作委員會五個委員會，而社會治理、民族宗教僑務、規范性文件備案審查和預算等具有極強專業性的工作則尚未設立專門的委室，存在由其他委（室）兼職的現象。這種工作機構設置與人大工作專門化發展的需求不適應的情況，必將對未來人大各項職能的精細化帶來不便和難度。

五是未來精細化、專業化、多樣化的工作對當下人大干部隊伍年齡結構、知識結構和人員數量提出了挑戰。法治化的人大工作需要懂經濟、懂法律、懂科技、懂財務預決算、懂監督對象權力運作流程的領導干部和年輕工作人員充實到人大常委會干部隊伍中，否則會直接影響到人大及其常委會機關的服務水平和工作質量，進而影響到人大職能的有效發揮。

二、推進縣（區）法治指標體系建設是未來人大工作的關鍵

在當前黨委與人大關系開始步入良性發展的階段，人大應抓住黨依法執政，黨委支持人大依法開展工作的有利契機，以“有為才有位”的理念和敢于擔當的精神，全面挑起縣（區）法治指標體系建設的擔子。當前全國范圍內開展的各類法治評估、法治衡量的指標， 幾乎全部由行政機關或黨委系統主導，很少以人大為主體開展建設，人大幾乎沒有全面系統的對政府法治狀況作出量化考核的標準。從目前法治政府建設10余年的效果來看，很多行政權力的違規運作都被排除在法治考核指標之外，行政權力的任性并沒有得到有效的遏制。可以說，由政府推動的法治指標建設在很多方面只不過是對行政權力的一種法治化包裝，很難真正起到規制行政權力的作用。全面推進依法治國新常態下的縣（區）法治應當是全縣（區）所有國家機關、企事業單位和社會團體在內的法治主體都要參與的事業，因此，縣（區）法治僅僅由承擔行政職能的政府機關來制定和推進顯然會以偏概全。

黨的十八屆三中全會《決定》回應法治指標建設現實，提出了“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”的改革要求，將此項改革的權力規定為人大的重要工作。就縣（區）而言，目前在很多地方政府主導的法治指標體系尚未建立起來，體系化的縣（區）法治評價和跟蹤改進機制正在形成之中。今后人大可以按照十八屆三中、四中全會精神，在總結以往法治評估工作的基礎上，積極借鑒其他地方法治評估指標體系，結合縣（區）情，啟動對全縣（區）發展有重要影響的法治指標體系建設乃是人大工作的當務之急。

從人大履行監督和重大事項決定職能的角度而言，縣（區）法治的指標體系應包括規范性文件的制定和備案審查、行政執法、司法、法律監督、守法等一級指標要素，在每個一級指標里再劃分若干二級指標，直至劃分到可以具體量化的程度，形成一個完整的、能夠反映縣（區）法治全貌的科學指標體系。當然，縣（區）法治指標體系應當具有包容性，形成由人大、政協和專業人員共同參與的指標體系建設，但人大應當在縣（區）法治指標體系建設中發揮主導作用。

三、對人大在推進縣（區）法治建設中發揮作用內容和路徑的思考

人大應根據全面深化改革和全面推進依法治國的新形勢新要求，進一步健全依法履職和問責機制，從思想觀念、工作方式等方面推進法治化轉型，才能適應依法治國新常態下人大工作的需要。

（一）積極參與地方立法，由被動旁觀者轉變到主動參與者

參與立法是有關法律法規賦予縣（區）人大的重要權力，長期以來，由于受縣（區）人大無立法權觀念的限制，各縣（區）人大對省市人大制定地方性法規參與程度低，積極性、主動性不夠，致使省市級立法很多規定與各縣（區）實際契合度不高，執法難度較大。黨的十八屆四中全會《決定》指出，要完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。加強人大對立法工作的組織協調，健全立法起草、論證、協調、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化。同時《決定》還規定：“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。”這些要求如果具體到縣（區）一級，縣（區）人大可以在收集、提供立法需求；提出、討論立法選題；配合省市人大常委會開展相關立法調研或受委托開展相關立法聽證、論證，協助開展有關立法咨詢工作；組織基層和人大代表參與立法工作，參與討論和修改法規草案，立法后評估以及法規通過以后的宣傳等方面發揮更大的作用。習近平指出，人民群眾對立法的期盼已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。因此，地方立法應當更加體現及時性、針對性、有效性，更能充分反映人民的意志。縣（區）人大雖然沒有直接立法權，但可以依據代表法等法律法規的有關規定，充分發揮密切聯系上一級人大代表和本級人大代表和選民的優勢，收集來自基層執法機關、司法機關和人民群眾對既有立法適用情況的意見建議， 依法對省市人大制定的有關地方性法規提出法規修改案。

（二）創新監督模式，由柔性監督轉變到剛柔并濟的監督

依法監督是縣（區）人大履職的重要內容。但過去，由于黨委對政府工作的決策參與太多、太深，人大的監督很難深入開展[1]，不但導致人大對政府、“兩院”的監督薄弱，監督存在不少盲區，在一些敏感問題上無法硬碰硬，而且還存在監督手段疲軟乏力，不敢使用制約和制裁措施，監督避重就輕、避實就虛、避硬就軟等現象。針對當前人大監督剛性手段運用不夠，監督效果不夠明顯的實際情況，縣（區）人大要在法律框架內和授權下積極探索，創新監督方式，提高監督的實效性。

一是用足用好用實各種監督形式 ，打監督組合拳。從北京市人大調研的情況來看，目前，各區縣人大綜合運用監督方式方面還存在不足，監督法規定的七項監督形式只有聽取和審議專項報告、計劃和預算監督、執法檢查這三種形式比較常用[2]，其他監督方式基本上沒有發揮多大作用。這種情況在全國其他縣（區）也是普遍存在的。因此，縣（區）人大要圍繞憲法法律實施中碰到的重大事項、有關人民群眾重大利益的事項以及改革發展穩定中的重大事項精選監督議題、創新監督方式，提高監督實效。首先要熟悉各種監督方式及其適用的范圍、監督效力，學會綜合監督：（1）全面啟動專題詢問，開展陽光評議，以剛性的追責方式“問出實效”。人大對“一府兩院”專項工作絕不能一聽了事，要制定《關于對“一府兩院”專項工作問詢評議辦法》，對縣（區）政府、全縣（區）所有擁有行政執法權的部門、法院、檢察院進行專題詢問全覆蓋，從而將“一府兩院”的各項工作置于人大的監督之下。專題詢問應精選主題，健全詢問程序，改革詢問方式，擴大代表參與度，增強詢問透明度，促進詢問成果轉化，提升專題詢問的權威性和問責力度，“防止流于形式、防止走過場”[3]。（2）完善質詢、特定問題調查、備案審查、撤職等人大工作機制，通過“較真”的剛性手段贏得人大監督的權威性。人大監督不僅需要常態化和規范化，更需要有力度和效果的升級版。縣（區）人大應當完善有關質詢、特定問題調查、備案審查的具體程序和規則，如專列質詢議程和質詢時間，通過電視或網絡現場直播的方式公開質詢過程，明確質詢對象的法律責任，“對受質詢的國家機關負責人拒不接受質詢，接受質詢時態度惡劣或者作虛假答復等妨礙監督的行為，常務委員會應當追究其責任。”[4]

二是建立跟蹤問效機制，以整改落實促監督效果。縣（區）人大應當把常委會當年重點監督項目列入下一年度的跟蹤監督計劃，尤其要將專題詢問、質詢、特定問題調查、備案審查的有關事項進行評議、作出決定、決議以及審議意見的結果的貫徹實施情況作為跟蹤監督的重點。常委會應當將評議意見、質詢結果、特定問題調查所作的決議決定、備案審查后作出的撤銷決定等及時送達給監督對象進行整改，整改期滿后，常委會組織力量對整改情況再次進行調查評估，對整改效果不佳的，常委會除要求其繼續整改以外，對相關責任人員依法追責。

三是強化預算監督 ，提高公共財政資金使用效率。財政資金預算由于其編制的專業性、復雜性，使得預算監督變成了包括全國人大在內各級人大監督的軟肋。新預算法對人大提出了很多新的要求，今后縣（區）人大應該建立由人大、社會和專業人士所構成的預算監督體系，尤其要充分利用購買服務的方式購買專業人員的技術服務進行預算監督。

四是創新對政府重大決策的監控模式，防止行政權力任性。當前，政府重大決策失誤頻發，其中一個重要的原因是人大難以介入政府決策，政府重大決策缺乏人大監督。因此，在國家尚未出臺涉及全國性的《政府重大行政決策條例》之前，縣（區）人大應當從有利于對政府權力監督的角度，制定適用于縣（區）政府的《政府重大行政決策程序規定》，改變由政府自己制定重大行政決策程序規定的現象。根據黨的十八屆四中全會《決定》把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序的要求，人大應從政府重大決策理念、主體、范圍、過程、執行、評估、問責等方面進行系統的制度創新。構建包括由人大對政府重大決策監控的規范性制度、人大對政府重大決策監控的體制機制、人大對政府重大決策監控的績效等要素相互聯系的監控模式[5]。

（三）發揮規劃協調職能，由被動履職轉變到積極推進全民守法

黨的十八屆四中全會要求“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”，在黨中央制定了依法治國的藍圖以后，如何將黨的頂層設計轉變為可以由國家機關適用的國家意志，人大必將肩負重大使命。人大在依法治國中的主導地位決定了其必須擔當起法治規劃協調的職責。具體來說，縣（區）人大應以全面落實依法治國方略為目標，立足憲法和法律的實施，制定適用于全縣（區）的法治宣傳和建設的規劃決議，督促執法機關加大憲法法律實施力度，為縣（區）法治的實現提供法制保障。縣（區）人大及人大代表要發揮好法律專門人才的表率作用，帶頭尊法守法；要依據法制宣傳規劃，督促政府有關部門開展憲法教育、弘揚憲法精神；人大應充分發揮人大代表聯系群眾的優勢，通過代表進社區（村莊）、信訪接待等途徑，向群眾宣傳法律法規、宣傳法治精神；還可以通過選民接待制度，促進政府部門和基層加強溝通、回應群眾法治訴求，發揮代表在基層協商中的作用等，引導推動全社會樹立法治意識。人大應建立法治宣傳教育與其工作緊密結合的制度機制，通過透明化、多渠道、多形式、多方位、多層次的新聞報道，使人大的工作過程成為宣傳和普及憲法法律知識的過程。

注釋：

[1][2]席文啟、李媛：《區縣人大的實踐與創新——人民代表大會制度在北京各區縣實踐情況的調研》，載《人大研究》2014年第3期。

[3]金果林：《專題詢問，要真問敢問會問》，載《人民日報》2013年10月9日。

[4]何聰：《安徽出臺人大監督條例 虛假答復人大質詢將追責》，載《人民日報》2007年1月30日。

[5]廖雄軍：《人大對政府重大決策的監控模式創新研究》，載《人大研究》2015年第3期。

（作者單位：中共北京市順義區委黨校）