城市業(yè)委會發(fā)展之難點(diǎn)

陳鵬

從個案來看，一個小區(qū)要成立業(yè)委會，通常是一個比較艱辛而又漫長的過程，可謂備受煎熬和挑戰(zhàn)。即使成立比較快和順暢的一般也需要一年左右，有的甚至是耗費(fèi)好幾年的時間，更有甚者則是遙遙無期。

20世紀(jì)90年代中期以來，隨著住房商品化改革的不斷深化和房地產(chǎn)市場的迅猛發(fā)展，中國城市社會日益涌現(xiàn)出大量商品房小區(qū)，并由此產(chǎn)生了與之緊密相連的業(yè)主委員會組織。這種新型社會組織的誕生及其異軍突起，不僅賦予了城市居住生活新的內(nèi)容和意義，而且為城市基層社會的建設(shè)與發(fā)展帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

業(yè)主委員會發(fā)展現(xiàn)狀

從全國范圍來看，業(yè)主委員會的誕生、成長和發(fā)展在我國大致只有20來年的歷史。其發(fā)展過程中，《物業(yè)管理?xiàng)l例》（2003）和《物權(quán)法》（2007）的頒布實(shí)施是兩個關(guān)鍵分水嶺。

尤其是，《物權(quán)法》的頒布實(shí)施開啟了業(yè)主自治和物業(yè)管理法制化的新時代。該法從民事基本法的層面，確立了業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)制度，并將《物業(yè)管理?xiàng)l例》確立的業(yè)主大會和業(yè)委會基本制度由行政法規(guī)上升為法律，使物業(yè)管理活動更加有法可依，并對業(yè)主自我管理和約束機(jī)制的形成具有重大意義。2009年，住建部發(fā)布《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》，原《業(yè)主大會規(guī)程》廢止，使得設(shè)立業(yè)主大會、選舉業(yè)委會的工作流程更加具有規(guī)范性和可操作性。

對于廣大業(yè)主而言，《物權(quán)法》極大地激勵和鼓舞了業(yè)主們成立業(yè)委會進(jìn)行合法維權(quán)的信心和勇氣，也使得業(yè)主們開始尋求更加緊密地團(tuán)結(jié)和合作。一些跨小區(qū)的業(yè)主聯(lián)合組織應(yīng)運(yùn)而生，比如北京業(yè)主委員會協(xié)會申辦委員會、廣州市業(yè)主委員會聯(lián)合會、上海和諧社區(qū)沙龍等。

從政府主管部門來看，以北京為例，他們通過一系列政策舉措和制度創(chuàng)新大力推動業(yè)主大會的組建，并進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化了針對業(yè)主大會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)督。而且，特別重要的一點(diǎn)是，北京成立了“首一業(yè)主大會輔導(dǎo)中心”和“幸福指針業(yè)主大會輔導(dǎo)中心”兩個民非機(jī)構(gòu)專門致力于推進(jìn)和服務(wù)于業(yè)主大會成立和運(yùn)作。

縱觀業(yè)主委員會發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，隨著我國物業(yè)管理法律法規(guī)的不斷調(diào)整，業(yè)主委員會所棲身的制度結(jié)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境也發(fā)生了相應(yīng)的變化。在此過程中，業(yè)主委員會逐漸發(fā)展成為解決商品房小區(qū)利益糾紛、維護(hù)業(yè)主權(quán)利訴求的一種重要制度設(shè)置，并使得社會各個方面越發(fā)意識和認(rèn)識到其重要性。然而，從全國大中城市看，業(yè)委會發(fā)展中成立艱難、比例偏低的問題仍然存在。

業(yè)主委員會發(fā)展，難在哪里

由于長期實(shí)行雙重管理體制，我國社會組織的建設(shè)受到較大的拘束和壓抑，其成長和發(fā)展一直比較艱難、滯后。作為一種新型的社區(qū)社會組織，現(xiàn)行法律制度對業(yè)委會的成立和發(fā)展主要實(shí)行備案管理，而不是登記管理。雖然備案管理的條件和要求相對寬松些，但是業(yè)委會組織的建設(shè)和發(fā)展仍然面臨一系列困難和瓶頸，甚至可以說業(yè)委會每前進(jìn)一小步，都需要付出巨大的艱辛和努力。這里，我們重點(diǎn)從四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)來看。

成立難

業(yè)委會成立難，可謂是一種普遍性共識。這種難，既體現(xiàn)在“個案上的難”，更體現(xiàn)在“整體上的難”。

從個案來看，一個小區(qū)要成立業(yè)委會，通常是一個比較艱辛而又漫長的過程，可謂備受煎熬和挑戰(zhàn)。即使成立比較快和順暢的一般也需要一年左右，有的甚至是耗費(fèi)好幾年的時間，更有甚者則是遙遙無期。從總體上來看，與房地產(chǎn)公司，特別是物業(yè)公司的迅猛發(fā)展相比，業(yè)委會發(fā)展顯然仍處于嚴(yán)重滯后的狀態(tài)。目前，全國各大城市業(yè)委會成立比例一般都徘徊在20%-30%之間。

業(yè)委會成立之所以如此之難，有多方面的原因。一方面，成立業(yè)委會既是個繁重的“體力活”，也是個高難度的“技術(shù)活”。最為基本的一點(diǎn)，比如一個2000-4000人的小區(qū)，僅僅發(fā)放和回收選票這一小環(huán)節(jié)就是個頗費(fèi)時間和精力的事情。同時，業(yè)委會成立的程序、步驟和環(huán)節(jié)，許多業(yè)主根本不了解，這需要專門系統(tǒng)的學(xué)習(xí)才行。

另一方面，開發(fā)商和物業(yè)公司的多方阻撓和破壞。由于業(yè)委會的成立直接威脅到開發(fā)商和物業(yè)公司的利益，這使得他們千方百計(jì)地阻撓和破壞業(yè)主成立業(yè)委會，甚至不惜動用各種暴力手段。開發(fā)商最簡便也最有效的一招，就是不提供小區(qū)產(chǎn)權(quán)清冊。物業(yè)公司慣用的手段就是，給一些業(yè)委會籌備組人員和積極分子，或者糖衣炮彈收買之，或者暴力報復(fù)恐嚇之。

此外，業(yè)委會成立難，在客觀上也體現(xiàn)為一種“成立門檻高”的難。在《物業(yè)管理?xiàng)l例》下，需要按建筑物面積所持投票權(quán)2/3以上通過才行，業(yè)主將其形容為“真是難于登天”；《物權(quán)法》頒布后，對業(yè)委會成立門檻稍微有所降低，要求按“建筑物面積+人數(shù)”雙過半通過才行，這個條件對于一個動輒數(shù)千人的小區(qū)而言也并非易事。

運(yùn)作難

業(yè)委會成立難，成立之后要想正常工作和持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)起來更是難。一位業(yè)委會主任曾感慨良深地說道：“做業(yè)委會工作雖是業(yè)余公益事業(yè)，但真的非常辛苦，你要搭上大量的時間、精力、金錢和心血。它就像一個黑洞一樣，不知不覺就吞噬掉了你大量的時間。”

業(yè)委會是業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由于業(yè)主大會本身并沒有實(shí)體常設(shè)機(jī)構(gòu)，一些涉及小區(qū)共有權(quán)益的重大事項(xiàng)，都需要通過業(yè)委會來啟動和召集召開業(yè)主大會。每一次業(yè)主大會的召開，特別是一些大型社區(qū)，可謂是一項(xiàng)繁重而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要各類人員的支持和幫助，更是離不開大量經(jīng)費(fèi)的支撐。對于一些小區(qū)，如果公攤收益一時難以收回，開發(fā)商和物業(yè)公司也不支持，就只能是業(yè)委會及熱心業(yè)主們自己來貼錢、貼時了。顯然，如此并不能長久維系。

人力、經(jīng)費(fèi)、場所等是影響和制約業(yè)委會有效運(yùn)轉(zhuǎn)的客觀因素。而業(yè)主的信任、理解和支持則更是業(yè)委會正常開展工作不可或缺的重要堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。現(xiàn)實(shí)中，業(yè)委會工作并不是一件好干的差事。干得好，業(yè)主覺得是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模欢晕⒏傻糜兴劼⑹д`之處時，很容易就會遭受一些業(yè)主的埋怨和責(zé)怪，甚至?xí)徽J(rèn)為別有所圖。這常常會非常挫傷業(yè)委會工作的積極性和熱情，有些業(yè)委會委員就會憤而甩手不干了，由此也就容易使業(yè)委會癱瘓解體、名存實(shí)亡。

換屆難

一個業(yè)委會能夠成立起來并保持長期正常運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)屬不易。這其中就有一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：換屆。一般而言，業(yè)委會每屆任期通常為2-3年。近些年來，隨著業(yè)委會在小區(qū)事務(wù)中的重要性日益凸顯，使得街道、居委會、物業(yè)公司、開發(fā)商等方方面面都不得不重視這個組織，并希望對之進(jìn)行有效引導(dǎo)和管控。在早期階段，第一屆業(yè)委會大多是因維權(quán)需要而成立。這種業(yè)委會一旦成立之后，會繼續(xù)帶領(lǐng)廣大業(yè)主進(jìn)行維權(quán)，從開發(fā)商和物業(yè)公司討回被剝奪的屬于全體業(yè)主的合法權(quán)益。在這個過程中，業(yè)委會通常會成為一個重要的矛盾事件聚焦點(diǎn)，從而使得基層政府、開發(fā)商和物業(yè)公司都會將其視為一個妨礙、影響和危及自身利益的“麻煩制造者”。由此，如何介入、干預(yù)和把控業(yè)委會就成為他們都共同關(guān)心的事情了。而“換屆”正是一個關(guān)鍵當(dāng)口，可謂“兵家必爭”之要端。

對開發(fā)商和物業(yè)公司而言，業(yè)委會的存在是對其自身壟斷利益最大化的嚴(yán)重威脅。特別是一些業(yè)委會成立后，試圖炒掉前期物業(yè)公司，直接危及物業(yè)公司的存留，這使得他們不得不想盡各種辦法來應(yīng)對業(yè)委會。除平常對業(yè)委會的主任或委員進(jìn)行收買外，很重要的一招就是在換屆選舉之際，針對不同派系的業(yè)主群體進(jìn)行挑撥離間、分而化之，進(jìn)而使業(yè)委會換屆無法完成、業(yè)委會自動流產(chǎn)。可以想見，在這個換屆過程中，開發(fā)商、物業(yè)公司都會使出渾身解數(shù)趁機(jī)發(fā)力，使得換屆選舉變得備受周折而又艱難異常。

對于基層政府而言，業(yè)委會維權(quán)鬧事，影響了社會穩(wěn)定，危及了其政績考核。一些街道、居委會竭力介入業(yè)委會換屆，并在換屆選舉小組中指派自己人擔(dān)任組長，進(jìn)而把控選舉結(jié)果。但是，這個過程通常并非想象得那么容易。固然一些街道、居委會很強(qiáng)勢，但業(yè)主畢竟是業(yè)主，他們會抓住現(xiàn)有法律法規(guī)嚴(yán)格較真、據(jù)理力爭，從而使得一些政府官員的如意算盤有時也會落空，甚至?xí)霈F(xiàn)一個小區(qū)兩個業(yè)委會并存的尷尬局面。比如，北京時代莊園小區(qū)在第二屆業(yè)委會換屆選舉時就曾一度出現(xiàn)“民選業(yè)委會”和“官選業(yè)委會”并存的局面，整個小區(qū)也是謠言滿天飛，嚴(yán)重影響和擾亂了小區(qū)的正常秩序。

備案難

根據(jù)筆者之前的調(diào)查，許多商品房小區(qū)成立業(yè)委會，經(jīng)過千辛萬苦闖過了一關(guān)又一關(guān)，最后就被卡在備案這一關(guān)而戛然而止、胎死腹中；即使一些僥幸通過備案的小區(qū)，也是經(jīng)過了長時間的反復(fù)斗爭才得以爭取到，僅在備案這一環(huán)被耗上一兩年也是司空見慣；當(dāng)然，也有大量經(jīng)過了艱苦卓絕的激烈斗爭而仍然沒能獲得備案的。

根據(jù)建設(shè)部2009年頒布的《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》第十六條和第三十三條規(guī)定：“業(yè)委會應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，持業(yè)主大會成立和業(yè)委會選舉的情況、管理規(guī)約、業(yè)主大會議事規(guī)則、業(yè)主大會決定的其他重大事項(xiàng)等材料向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。”

根據(jù)這一規(guī)定，備案的材料包括：管理規(guī)約、業(yè)主大會議事規(guī)則、業(yè)委會委員名單，也有些地方增添了選舉工作報告，并要求選舉工作報告須由籌備組組長簽字確認(rèn)。在籌備組組長由街道辦指定的情況下，街道辦很容易通過籌備組組長來掌控業(yè)委會的成立。也有些地方雖然對備案時限作出“如材料齊全須當(dāng)場予以備案”的規(guī)定，但由于材料齊全的評判標(biāo)準(zhǔn)是由備案部門來認(rèn)定和解釋，且存在較大主觀性和隨意性，這就使得對備案時間的限制很容易就落空了。

“備案”之難，也難在原本屬于“告知性的備案”在執(zhí)行過程中被異化成“審查性的備案”。所謂“告知”，就是存檔備查之用；所謂“審查”則意味著一種行政審批權(quán)力。兩者之間迥然不同，自然所造成的行為后果也天壤有別。圍繞這種認(rèn)識上的分歧和沖突，業(yè)主與政府主管部門之間展開了經(jīng)久不息的斗爭博弈和訴訟紛爭。雖然一些司法判例從法律上明確所謂的備案只是一種“公示性備案”，不過，在現(xiàn)實(shí)中卻幾乎仍無助于改善業(yè)委會備案的通過，反倒使業(yè)主和政府主管部門之間的矛盾更加難以解開。