民告官，業委會備案引發訴訟

司馬正

根據媒體的報道，業委會成立難是一個全國性的普遍問題，其中，備案環節是業委會成立的最后一關，通常也是最為艱難的一關。在本案中，鎮政府為何作出“不予備案”的行政決定，市一中院又是據何撤銷了鎮政府的決定？通過此案，我們能否找到小區業委會備案難的原因一二？

一次規范的改選

坐落于松江區場東路333弄的百佳花園，系20世紀90年代末建成的小區。這是上海獨一無二的住宅小區，302幢別墅都是由業主向鎮政府有償取得土地后自己建造的，且具有綠色的房產權證。從1998年起，至2013年9月換屆改選時，小區業主委員會已經有15年的歷史了。

改選工作于2012年11月啟動，這次換屆改選是在鎮政府領導下進行的。根據《上海市住宅物業管理規定》，鎮政府成立了百佳花園業委會換屆改選工作小組，并在廣泛征求意見和業主群眾推薦的基礎上，產生了新一屆業委會候選人名單。2013年8月10日，換屆改選小組向鎮政府上報了這份新出爐的名單，并經鎮政府審核后按規定程序進行了公示和公告。

與以往換屆改選不同的是：一，在業主代表的提議下，這次公布候選人的簡歷，以便業主遴選；二，因換屆改選小組中有業主代表是擅長文字的記者、作家，故每次會議的結果、改選工作的計劃和步驟都形成文字，并書面呈報鎮政府主管部門。事先有書面請示，事后有書面匯報，這在上海的業委會選舉中恐怕是獨一無二的。

2013年9月14日晚，業主大會投票選舉，換屆改選小組組長、副組長和春九社區居委會有關人士親臨會場，指導、監督唱票、計票、監票全過程。投票統計結束后，組長當場宣布：“整個選舉結果合法有效?！?/p>

經過張榜公示后，換屆改選小組向鎮政府報送了業委會備案的相關材料與報告。

新一屆業委會由11名委員組成，其中有原主流媒體的老記者、國有企業的董事長、總經理、區人大代表，共產黨員占60%，他們表示，將盡心盡力履職，依法依規辦事。

從整個過程可以看出，百佳花園的這次業委會選舉做到了透明、規范、認真，當選的成員也具有相當的能力和代表性。那么，究竟是何原因，業委會沒有通過備案呢？

兩次“暫緩備案”的通知

根據法律規定，鎮政府應當在收到材料后的20天內辦好備案手續。但是，直到2013年12月31日，鎮政府才以社區管理辦公室的名義在百佳花園張貼了《關于百佳花園小區業主委員會暫緩備案的通知》，稱“我辦于11月19日收到百佳花園業委會換屆備案資料。同時收到了小區部分業主信訪：‘質疑選票真實性；候選人選票中業主資格尚未確認清晰；選票無投票人的房號、業主簽名等。鑒于上述原因，經研究決定予以暫緩備案?！?014年4月28日，該社區管理辦公室又以幾乎同樣的理由，再次在百佳花園張貼通知，宣布對百佳花園業委會“暫緩備案”。

對于這個決定，百佳花園業委會有著不同的意見，他們認為鎮社區管理辦公室的決定是“違法的、無效的”。一位業主代表解釋說：“根據國家有關法律的規定，鎮社區管理辦公室根本無權審批業委會，沒有權力否定百佳花園廣大業主通過民主程序選舉的業委會，更沒有權力要求百佳花園全體業主重新換屆改選。就法律而言，鎮社區管理辦公室不具備對百佳花園作出行政決定的主體資格?！?/p>

一審法院駁回原告訴訟請求

2014年8月1日，鎮政府終于作出了《關于對百佳花園小區業主委員會不予備案的決定》，其理由是材料不全，無法證明“雙過半”等（指經專有部分占建筑物總面積過半數的業主，且占總人數過半數的業主參加業主大會會議并同意），并要求小區重新改選業委會。此時，距離百佳花園業委會向鎮政府遞交備案材料的時間已經過了九個月。

對于這個結果，小區居民非常失望。他們決定與鎮政府打官司，認為政府的“決定”有誤、違法、無效。

一審法院審理后認為，根據《物業管理規定》，鎮政府具有作出備案或不予備案決定的法定職權，換屆改選小組向鎮政府申請備案時未提交關于“雙過半”的相關材料，庭審中也未提供證據證明“雙過半”的事實。

候選人周某并非該小區業主，根據規定，周某不能作為業主委員會成員，選票也不符合相關要求。換屆改選小組向鎮政府申請備案時未提交符合規范的材料，不符合備案條件，鎮政府依據《物業管理規定》相關規定，作出對百佳花園小區新一屆業委會不予備案登記的具體行政行為，并無不當。鎮政府近九個月才作出不予備案的決定，時間過長，存在主觀上的拖延，但該瑕疵不足以構成不予備案決定違法并加以撤銷。遂判決駁回小區業主的訴訟請求。

市一中院終審判決：鎮政府敗訴

一審敗訴后，業主代表繼續上訴到市一中院。庭審中，業主訴訟代表和代理律師與鎮政府展開了針鋒相對的交鋒。

焦點一：是否違反程序公正？

《上海市住宅物業管理規定》第29條明文規定，鄉、鎮人民政府或者街道辦事處受理業主委員會備案后，應當在20日內完成備案手續，并將備案資料抄送區、縣房屋行政管理部門。然而，鎮政府在收到百佳花園業委會備案資料后，遠遠超過了法律規定的期限，在拖延了九個多月后，才于2014年8月1日作出“不予備案”的行政決定，這符合程序公正嗎？

焦點二：鎮政府有無權力要求小區重新改選業委會？

由上海市人大常委會制訂的《上海市住宅物業管理規定》明文規定業委會是備案制，而不是審批制。備案制是將政府的審核把關職能置于換屆改選投票之前而不是之后。在百佳花園業主代表看來，鎮政府在百佳花園業委會的換屆改選工作中已經履行了審核把關的職能。因而在投票選舉之后，鎮政府就無再審批的職權了。鎮政府在業委會選舉結束之后10個多月，以接到舉報為由，再進行調查和審核，這是否將備案制變相地變成了審批制？

此外，對于鎮政府提出“不予備案”的理由，如候選人和當選委員中有違法建筑問題，不符合擔任候選人和業委會成員的條件；改選使用的無記名選票無業主房號、簽名、無建筑面積統計、無法統計“雙過半”，不符合要求等，業主訴訟代表也列舉了己方的證據、觀點。

市一中院經審理后認為：按規定，備案手續應在20天完成，如果鎮政府認為選舉中有問題，應在規定時間內指出，并拿出相應證據。鎮政府在沒能提供相應證據的情況下，作出“不予備案”的決定，缺乏法律依據。

據此，法院最終判定，撤銷原審法院一審判決；撤銷鎮政府于2014年8月1日作出的《關于對百佳花園小區業主委員會不予備案的決定》的具體行政行為；并負擔本案一、二審的全部受理費。

這是上海第一例因不予業主委員會備案而引發的行政訴訟，百佳花園的業主代表打贏了官司，但新業委會何時“合法”還沒定數。