萊蕪市農村宅基地管理工作探析

呂清秀，任建春

(萊蕪市國土資源局，山東 萊蕪　271100)

萊蕪市農村宅基地管理工作探析

呂清秀，任建春

(萊蕪市國土資源局，山東 萊蕪271100)

農村宅基地面廣量大，涉及廣大農民的切身利益。萊蕪市在探索實行宅基地有償使用、實行宅基地跨村安置、推進集中居住區建設等方面做了有益探索，并對宅基地管理過程中存在的有關規定與發展不適應，審批、管理程序繁瑣，地方性創新政策落實難等問題，提出合理化建議，以期對推進農村宅基地管理制度改革提供借鑒。

農村宅基地；管理；萊蕪市

引文格式：呂清秀，任建春.萊蕪市農村宅基地管理工作探析[J].山東國土資源，2015,31(10)：91-94.LVQingxiu,RENJianchun.AnalysisontheManagementofRuralResidentialLandinLaiwuCity[J].ShandongLandandResources, 2015,31(10):91-94.

萊蕪市地處山東中部，泰山東麓，轄萊城區、鋼城區、3個省級開發區和1個旅游度假區，20個鎮(街道)，1070個行政村(居)，1266個自然村，總面積2246km2，總人口130萬人，是典型的山區。截至2013年底，萊蕪市農村居民點用地1.927萬hm2，農村人口94.85萬人，人均宅基地面積203m2，遠遠超過了國家規定的人均建設用地140m2、戶均宅基地面積264m2的高限。按人均宅基地100m2測算，可騰出存量建設用地9333.33余公頃(14萬畝)，存量建設用地挖潛潛力巨大。為提高農村宅基地集約用地水平、規范宅基地管理秩序，近年來，萊蕪市在探索實行宅基地有償使用、實行宅基地跨村安置、推進集中居住區建設等方面做了有益探索，具有較好的學習和借鑒意義。

1　農村宅基地管理的有益探索

1.1全面開展規范化管理

市政府先后出臺《關于開展農村宅基地規范化管理試點工作的通知》等多個規范性文件，加強農村宅基地管理。從2008年開始，對宅基地逐宗調查摸底，分類登記，建立檔案，通過依法收回、有償使用、宅田掛鉤等方式清理整頓，為持證用地、依法管地奠定了基礎[1]。清理整頓共收回宅基地12.58hm2；復耕22.23hm2；有償使用27.06hm2；宅田掛鉤4hm2，得到群眾一致擁護。

1.2推進城鄉一體化集中居住區建設

2008年，萊蕪市被山東省政府列為全省統籌城鄉一體化試點市，市委、市政府制定《萊蕪市統籌城鄉一體化發展綱要》，將全市1070個行政村統籌布局，合村并點，規劃建成城鎮集中居住區58個，農村新社區91個，居民點359個，形成中心城區、重點鎮、農村新社區、居民點梯次分明、發展有序的4級城鄉空間布局結構，實現區域有機聯系、人口相對集中、資源集約利用。目前，全市已鋪開集中居住區建設和村莊改造項目96個，合并村莊150余個，實施完成后可騰出土地近1333.33hm2(2萬畝)。

(1)對城市規劃區范圍內不符合土地復墾要求的村莊，鼓勵實施舊村改造，騰出存量建設用地納入土地儲備庫。為規范村莊改造和集中居住區建設，市政府先后制定了《關于促進農村人口向城鎮集中的實施意見(試行)》等10余個規范性文件，從土地、建設、資金、拆遷、安置、戶口、養老保險等各個方面制定優惠政策，鼓勵農民向城鎮、農村新設區和居民點集中。安置區用地規模確定方面，規定一般按原村莊占地面積的45%核定安置區，用于住宅、基礎設施及文體服務設施等建設，鼓勵村莊利用拆遷騰出的土地發展二、三產業。村莊改造具體實施方面，實施舊村改造的村莊，由村委會提出申請，編制村莊改造方案，所在鄉鎮政府(街道辦)審查，報區政府審批；方案經批準后，依法辦理立項、規劃、環評、土地等報批手續；市區鄉各級政府成立由規劃、國土、建設、審計、財政、房管等有關部門組成的工作班子，對村莊改造項目實行“聯審聯批聯監”，嚴格管理，嚴禁借舊村改造名義搞房地產開發。宅基地退出方面，建立宅基地退出機制，多占的宅基地實行有償使用，自愿放棄宅基地、到本村以外農村新社區居住的，其在原地享有的集體待遇和集體資產不變，自愿放棄宅基地、到城鎮集中居住區居住的，可繼續保留農村居民戶口，也可轉為城鎮戶口。試行宅基地跨村安置被拆遷戶仍有剩余的，允許面向全市范圍內符合條件的農民出售；到集中居住區(中心村)購買安置房的，必須符合申請新批宅基地條件或承諾將現有宅基地退出(在本村改造不再申請安置房)，防止出現一戶多宅現象。

(2)對城市規劃區范圍外適宜土地復墾的村莊，積極申報納入城鄉建設用地增減掛鉤，進行復墾造地。2006年，萊蕪市搶抓國土資源部開展掛鉤試點的機遇，積極申報，列為全國第一批增減掛鉤試點單位，萊蕪市規范運作程序，提高掛鉤補助資金，在全面按時完成試點任務基礎上，又申報了4批項目，共拆舊1068.8hm2，復墾952.73hm2，安置用地438hm2，可騰出用地623.26hm2。增減掛鉤工作既緩解了城鎮發展用地緊張的矛盾，又解決了新農村建設資金和周轉用地問題，改善了農民居住環境，提高了土地利用效益，受到廣泛的擁護和支持。2008年以來，全市通過增減掛鉤等形式共鋪開集中居住區建設和村莊改造項目85個，可騰出土地近666.667hm2(1萬畝)[2]。

1.3全面開展確權發證工作

萊蕪市對所有發證村莊宅基地及集體所有權進行了全面摸底。對權屬清楚、面積準確、無糾紛的土地優先確權登記，分梯次開展權屬調查和糾紛調處等工作；對1982年前建房的，按實際使用面積確權；1982—1999年建房的，只要四至清楚，無糾紛、無爭議，直接登記發證；對違法占用土地的，報政府批復后登記發證；對一戶多宅的，多出的不予登記并依法收回；對應當收回、超面積使用及占用村內空閑地暫時不能收回又不影響村莊規劃的，實行有償使用或扣減相應面積的承包地[1]。萊蕪市農村宅基地發證率為94.34%,集體建設用地發證率達99.06%。

1.4實現集體存量建設用地流轉抵押

(1)推進集體建設用地流轉。為提高農村存量建設用地利用效益，盤活集體土地資產，2001年出臺《萊蕪市集體存量建設用地使用權流轉管理暫行規定》，規定城市規劃區范圍外、原依法取得的存量建設用地可以以流轉方式用于興辦各類工商企業，但不得用于商品住宅開發。該政策突破了僅本村村民和村集體才可以使用集體建設用地的限制，有效促進了集體建設用地市場發展[3]，已辦理建設用地流轉600多宗533.333余公頃(8000畝)，成為當地中小企業主要用地來源。

(2)試行集體土地抵押。2010年以來，先后出臺《萊蕪市集體建設用地使用權抵押暫行辦法》等文件，規定對依法取得集體建設用地的土地使用權人，以其建筑物抵押時，允許其集體建設用地使用權一并抵押[4]。抵押時，集體土地所有者將建設用地使用權抵押事項在村內公示，并出具同意抵押證明書，中介機構對其抵押土地參照相同地段國有出讓土地進行地價評估，國土資源部門審核、登記后核發他項權利證書，用于抵押貸款，有效實現了農村土地資產化、資本化，較好的維護了農民權益[1]。目前已辦理集體建設用地抵押106.667余公頃，抵押融資額近億元。

(3)探索集體土地產權調整。針對合村并點較多的現狀，該市探索創新集體土地所有權調整辦法。對權屬發生變化的，由相關權利人共同提出變更登記申請，國土資源部門進行權屬審核后報市政府批準。所有權調整后，使用權隨之調整，使用權人申請變更登記。該市實行產權共有制度，即相關村共同擁有土地的所有權、使用權，有效解決了集中居住區用地發證難題，切實維護了村和村民的權益。

2　管理與利用中存在的問題

受國家法律法規政策限制、傳統觀念等影響，萊蕪市宅基地使用和管理中仍然存在一些困難和問題，需要全面、深入的改革。

2.1有關規定不適應新農村發展要求

(1)宅基地用益物權無法實現。根據《土地管理法》有關規定，農村宅基地屬于農村集體所有，其使用權不得出賣、轉讓。隨著各地城鎮化速度加快，越來越多的農民到城市購房或到社區居住，產生較多閑置宅基地、村內空閑地，該類宅基地不能買賣、轉讓，只能由村集體組織收回。但是收回難度頗大，一方面農民受傳統觀念影響較重，多數人認為宅基地就是回歸故里的安身之所和心理依靠，即使在外買了房仍然不愿意放棄宅基地；另一方面，宅基地收回必然涉及地上附著物補償問題，大部分村集體經濟基礎薄弱，又缺乏統一的補償標準，很少主動與使用權人協商收回，農民宅基地財產權益尚未實現。

(2)嚴禁土地置換政策制約宅基地盤活利用。有些村莊歷史形成以來缺乏統一的建設規劃，未合理確定農村居民點數量和布局，農民隨意建房，宅基地零散無序，即使部分宅基地能夠收回，因為分布零星，無法復耕置換，很難得到有效利用。

2.2審批程序管理秩序有待優化

(1)宅基地審批程序復雜。按照現行規定，宅基地審批需要由農民先向村集體經濟組織提出建房申請，經村委會同意后，報鄉鎮人民政府審查，然后報國土資源部門審核，再經市政府審批，一般需要30天左右，如果申請人申報材料不全，就需要更長的時間。此外，按照“誰批規劃誰批農轉用”的規定，有些鄉鎮的宅基地涉及農轉用的，還需要向省政府報批。宅基地審批費時費力，基層群眾反映強烈。

(2)受長遠規劃限制宅基地審批較難。目前，各地為優化城鄉布局，大都制定了城鄉發展規劃，本著節約集約用地的原則，有些村莊按照長遠規劃需要合村并點，不適合再審批零星宅基地，但由于村集體班子不強、經濟條件薄弱等原因，短期內又無法實施村莊改造，致使有些急需宅基地的農民既無力到周邊城鎮買房，也無法按程序審批宅基地，住房需求得不到保障。

(3)宅基地建設管理滯后，違法建設現象較多。從歷年衛片執法檢查情況來看，宅基地違法占地比例較高，且存在執法難問題。農村建房較快，一般需要3～6天就能完成主體框架，因基層執法人員較少，每個國土所一般有3～5個，難以做到巡查“面面俱到”，建成后再拆除會給農民造成極大損失，農民抵觸情緒強烈。

2.3地方創新性政策落實難

在規范宅基地管理方面，各地都創造性的采取了一些措施，但因缺乏上級政策支持，難以全面落實到位。如針對一戶多宅、超標準占地等情況，萊蕪市實行超面積部分有償使用或實行宅田掛鉤，因涉嫌加重農民負擔，致使該項政策進展不夠理想。為解決宅基地審批困難等問題，該市還探索實行了跨村安置宅基地政策，因涉及原宅基地退出、補償、跨村利益調整等問題，需要協調村民、村集體等多方關系，在遇到法律糾紛時，缺乏上級政策支持，難以深入推進。

3　對策與建議

當前各地農村宅基地仍處在存量不斷增加，利用率卻持續下降的狀態。激活農村宅基地，讓“死”資源變成“活”資產，既可以讓農民享有用益物權，增加財產性收入，也可以為未來建立城鄉統一的土地市場奠定基礎[5]。要深入推進農村宅基地改革，需要從上到下合力推動，特別是需要做好頂層設計，修訂相關法律法規，形成上下協調聯動機制，立法、政策、財政、機制、執法多措并舉，推動宅基地回到正軌。

(1)試點推進宅基地抵押擔保轉讓，實現農民宅基地財產性收益。建議在全國選取部分城市開展農民宅基地抵押、擔保、轉讓試點，及時總結經驗做法，穩妥推進。

(2)適應新農村發展形勢，盡快出臺統一的農村集中居住區建設用地管理辦法。集中居住是大勢所趨，但當前集中居住的用地管理制度不夠健全，操作性不強，特別是涉及宅基地跨村安置、批地、供地、發證等政策還不健全，應適應當前新農村建設形勢，完善集體土地所有權調整制度，鼓勵有條件的地方可以實行集中居住區土地所有權相關村按份共有，參照城鎮居民住房土地登記發證的相關規定為其辦理土地證書，維護好相關村和村民的權益，鼓勵引導人口向城鎮集中，以防止出現小產權房。

(3)盡快建立農村宅基地退出補償機制。只有申請取得機制，缺乏完善的退出機制，是目前宅基地管理上的最大問題，這是農村地區不同程度地出現“空心村”、大量宅基地被閑置的重要原因[5]。目前迫切需要建立農村“自愿退出”“有償流轉”宅基地的制度和平臺，通過宅基地置換城鎮住房、換取社會保障、適當經濟補償等方式引導農民騰退閑置、多余宅基地，由集體經濟組織統一加強管理分配。

(4)重新放開土地置換。對農村閑置建設用地及廢棄地、零散地復墾、耕種，通過土地置換，將零散土地指標集中使用，并將所得收益全部用于農村宅基地收回及退出補償，既有利于提高土地利用效益，也有利于規范宅基地管理，還可以緩解用地指標緊缺矛盾，一舉多得。建議在嚴格土地計劃管制的前提下，適當放開土地置換政策，實現城鄉土地資源互動。

4　結語

農村宅基地改革是當前全面深化改革的一項重要內容。因農村宅基地面廣量大，涉及廣大農民的切身利益，一直以來都是農村基層工作的熱點、難點之一。萊蕪市農村宅基地管理的探索和實踐，對進一步摸清當前宅基地管理與利用中存在的困難和問題，推進宅基地管理制度改革提供了借鑒，進而從各方面切實維護農民權益。

[1]董濤.一舉突破全盤皆活——山東省萊蕪市探索集體土地產權登記[J].中國土地，2011，(4)：30-32.

[2]黃濤，孟光明，劉文鵬.萊蕪市用地瓶頸措施問題解析[J].山東國土資源，2013，29(10):137-139.

[3]趙山臣.走城鄉共同發展之路——談統籌城鄉用地管理促進城鄉一體化發展[J].國土資源通訊，2009，(17):39-42.

[4]孫霞.突破土地制約瓶頸[N].萊蕪日報，2014-11-28(A2).

[5]王軼智，史惠英.關于農村宅基地的調查與思考[J].中國老區建設，2014，(11):27-28.

AnalysisontheManagementofRuralResidentialLandinLaiwuCity

LVQingxiu,RENJianchun

(LaiwuBureauofLandandResources,ShandongLaiwu271100,China)

Thesquareofruralresidentialisverylarge.Ithascloserelationrelationwiththevitalinterestsofthepeasants.Implementationoflandpaiduse,homesteadaftercareindifferentvillages,andpromotionofresidentialconstructionhavebeencarriedoutinLaiwucity.Pointingtothefollowingproblems,suchastheexistingregulationsarenotfitthedevelopmentofresidentialmanagement,approvalandmanagementproceduresaretedious,andlocalinnovationpolicyimplementationaredifficult,reasonablesuggestionshavebeenputforwardtopromoteruralhomesteadmanagementsystemreform.

Ruralresidentialland;management;Laiwucity

2015-05-12；

2015-06-15；編輯：王敏

呂清秀(1964—)，女，山東萊蕪人，工程師，主要從事國土資源管理工作;E-mail:lw6177607@163.com

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