建設工程招投標活動審計現狀及改進

葉達樹

【摘 要】 自建設工程項目實行招投標制度以來，為我國建筑領域在實現資源優化配置、提高項目經濟效益、保障工程質量、加快工程進度等方面發揮了積極的作用。建設工程招投標活動的發展要求作為經濟社會“免疫系統”的國家審計機構，不僅要提前介入招投標活動，發揮預防作用，還要代表社會公眾的利益對招投標全過程實施監督，以遏制違法違規行為的發生，營造統一開放、競爭有序的市場環境，保障國民經濟健康發展。

【關鍵詞】 建設工程； 招投標； 審計

中圖分類號：F239.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）16-0124-02

為了改革我國建筑業管理體制和建筑產品交易方式，自國務院首次提出可以在生產建設項目中試行招投標以來，我國各級政府不斷采取各種措施大力推廣招投標活動，歷經三十多年的實踐，招投標制度在國內得到逐步推行并成為主流，而審計機關也開始越來越關注建設工程招投標方面的問題，特別是國務院于2014年10月在《關于加強審計工作的意見》中明確指出要重點關注重大物資采購和招投標，揭露以權謀私、失職瀆職、貪污受賄、內幕交易等問題，建設工程招投標活動將成為審計的重點領域和關鍵環節，從而使得審計監督在提高建設資金的使用效益、創造公平競爭的市場環境、促進廉潔政府建設、有效保證工程項目的質量、遏制工程項目建設中的腐敗行為等方面起到更為重要的作用。

一、建設工程招投標活動審計的重要性

（一）提升項目效益，保證建設質量

對建設工程招投標活動實施審計，特別是事前或全過程跟蹤審計，有利于合理確定建設項目的成本造價，提高項目經濟效益，實現業主以最優“性價比”采購到符合需求的物資的目的。同時，可以為建設項目提供所需的人、財、物等方面的可靠數據資料，以利于業主制定科學合理的技術經濟指標，加強對項目的科學化監督管理，保證工程項目的建設質量。

（二）規范市場活動，防止腐敗滋生

招投標活動審計作為建設項目審計工作中的關鍵環節，通過對招投標活動全過程（同步）進行審計監督，可以增加招標采購工作的透明度，及時糾正招投標活動中所發生的違法違規行為。同時，有利于建筑招投標市場形成誠信守法、規范運作、公平公正、競爭有序的市場環境，有效預防建設工程領域腐敗，發揮審計監督的“免疫系統”功能。

（三）推進法制建設，完善監督機制

我國第一部規范招投標的部門規章《建筑安裝工程招標投標試行辦法》出臺，開啟了我國建設工程招投標法律制度的先河，各地方政府也相繼制定了適合本地區的招投標管理辦法，從而使得我國對建設工程招投標活動進行審計有了更為細致的法規依據。各級審計機關通過對建設工程招投標活動進行審計，揭露了招投標活動中存在的違法違規問題，并提出了相應的審計建議，不僅促進了有關單位進行整改落實，規范了招投標市場秩序，還推動了建設工程招投標活動相關法律規章的建立和完善。此外，通過審計實踐的不斷積累和改進，充分利用審計成果，使得審計監督機制不斷得到完善，進而讓完善的機制不斷引領審計工作實踐，為建設工程招投標活動各環節實現審計全覆蓋發揮積極作用。

二、建設工程招投標活動審計的現狀

根據《審計法》第二十二條“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督”的規定，各級審計機關有了對建設項目進行審計的法律依據，而隨著建設工程招投標相關法規的出臺，特別是招標投標法頒布實施后，建設項目招投標活動基本上成了審計機關重中之重的監督內容。三十多年的審計實踐證明，通過對建設工程招投標進行審計，從源頭上強化了對建設項目的監督和控制，有效地堵塞了招投標活動中存在的漏洞，有效地預防、揭示和抵御了投資建設領域的各種違法違規問題，充分發揮了審計監督的“免疫系統”功能。但在現實中，建設工程項目招投標活動仍是建設項目審計工作中的薄弱環節，有些方面仍然存在一定的問題，主要表現在以下三個方面：

（一）法律法規的相關配套制度不健全

自第一部規范建設工程招投標活動的部門規章出臺以來，建設工程領域招投標法律法規的制定與完善已經取得了長足的發展，但目前新形勢下仍然存在招投標審計工作所需法規的真空點，相關配套法律法規還不健全。一是在建設工程招投標法規體系中，尚存與政府采購法規體系相交集而界定不清之處，還需在審計實踐中不斷修訂完善。如建設工程項目認定方面，在一個國家級信息化建設項目中，其機房裝修及配套工程部分需要招標，若從單獨、各子部分金額和實質內容等方面上看屬于建設工程，但從整個信息化建設項目看該部分僅占一小部分而且屬于信息化項目，則該部分應該按建設工程或是按政府采購有關法規進行招投標工作，有關法規對此尚沒有明確的規定。二是針對招投標各環節違規行為認定領域，法律法規的建設還不能滿足審計工作實踐發展的需要。如建設工程招投標審計中有關串標的認定，招標投標法實施條例等部分法規雖列出部分可認定為串標的情形和用“其他”等字句來涵括剩余未能描述情況，但未制定有詳細的界定指南或規范，導致各地審計認定其他串標情形的標準不一，缺乏審計底氣，且都還處于自行摸索的階段。

（二）缺乏建設工程招投標審計專業人才

目前大部分審計機關，特別是基層審計機關，由于傳統觀念、編制、薪酬待遇、地域等因素的制約，通過公開招考、選調或引進等方式均不能招納熟悉招投標領域的專業人才，而這些因素造成的影響對于基層審計機關短期來說是很難解決的。在審計實踐中，由于多數審計人員特別是基層審計人員為財經專業背景，而擅長招投標領域特別是建設工程招投標審計專業人才缺失，導致審計機關在該方面的審計工作較難全面深入開展，往往只針對財政收支、招投標程序等合法性、合理性的較淺層面進行檢查，而對招標采購項目的類型定性、內定中標、圍標串標、工程計價和工程質量等更深層次問題則較難判定，甚至無從下手，將造成審計監督不能全覆蓋。

（三）審計機關可運用審計技術手段有限

伴隨著信息技術的迅猛發展，信息系統越來越多地應用到招投標活動中，出現了網上報名、評標專家網上抽取、網上標書投遞、網上開標及評標、網簽合同等電子化招投標活動新形式，從而使得招投標違法違規問題特別是圍標串標、幕后交易等問題的隱蔽性變得更強，審計線索也變得更為復雜。在建設工程招投標法律法規尚未隨著信息技術的發展而及時進行明細化的情況下，雖然傳統審計技術手段在建設工程招投標活動審計工作中仍然有效，但存在一定的局限性，而計算機輔助審計工作仍然處于探索階段且技術應用尚未發展成熟，這使得保證審計工作的質量和效率面臨新的挑戰。

三、改進建設工程招投標活動審計的建議

針對建設工程招投標活動審計工作中存在的一些問題，為把在該活動中的不利因素降低至最小限度，消除不正當競爭方式和行為，從源頭上遏制腐敗，凈化建筑市場，以促進建設工程招投標市場逐步走向有序化、規范化、法制化，應積極采取有力措施加以改進建設工程招投標活動審計工作，以保證國家對建設工程招投標活動實施有效的審計監督。

（一）進一步完善相關配套法律規章體系

國家審計是國家經濟社會運行的“免疫系統”，發揮著“防護、清除、修補”的功能。各級審計機關應結合審計工作實踐，總結經驗，查找法律、規章和制度存在的不足之處，并根據形勢的發展和任務的需要，從審計的視角積極為各級政府在健全規范建設工程招投標活動的法律規章及配套文件的時候建言獻策，特別是在一些隨著社會發展出現的新形態問題而目前尚無法規可依的領域，如內定中標和圍標串標各種情形認定、《電子招標投標辦法》實施細則、各種情形下建設工程適用于招投標或是政府采購系列法規的規定等內容，促進相關配套規章制度和細化措施的建立完善，為建設工程招投標活動審計工作順利開展提供良好的法律基礎。

（二）加快推進增加招投標專業人才進程

一是審計機關特別是基層審計機關積極主動地爭取政府領導的支持以增加本單位人員編制，或者爭取政策支持提高審計人員薪酬待遇以吸引招投標專業人才；二是通過單位內部人員先進經驗交流、參加專業機構開辦的專項培訓班、鼓勵參加建筑、計算機或招投標相關專業學歷進修等途徑，加強現有人員在建設工程招投標審計方面的教育培訓，積極努力培養現有人員成為復合型人才，以滿足深入開展建設工程招投標審計的人員素質需求；三是招投標審計理論研究人才是招投標審計技術創新的思想源泉，審計理論發展水平決定著審計實務的發展水平及未來走向，應加大招投標理論研究人才培養，奠定堅實的理論基礎和人才儲備保障，發揮招投標理論研究人才的理論優勢，堅持以應用為核心，為審計實踐提供指導。

（三）研究創新建設工程招投標審計模式

一是在總結及借鑒國內外計算機輔助審計的先進經驗的基礎上，抓住目前在全國開始試點推廣電子化招投標的發展機遇，研究創新建設工程招投標審計模式，積極推動與電子化招投標平臺對接兼容的計算機審計系統的研究、開發、設計、運行等整個體系的發展，推行計算機技術整體在招投標審計工作中的深化應用，特別是普及數據采集、數據分析、音頻圖像處理等技術的運用，同步建立和完善在信息系統下招投標活動審計的規定，使信息系統審計、遠程聯網審計步入智能化、實時化和法制化的渠道，以降低審計風險、提高審計工作效率。二是探索性地整合社會審計資源，聘請經過審核的社會專家或中介機構專家參與建設工程招投標審計，并由此建立外聘招投標專家庫，以彌補審計人員數量上的不足，盤活審計資源，為招投標活動審計的全覆蓋提供審計力量上的保障。三是在確保數據信息安全的前提下，積極開展建設工程招投標活動聯網審計。積極協調以爭取與工商、稅務、建設、規劃、建設工程交易中心等與建設工程招投標活動有關的部門實現聯網，探索建設實時在線審計監督平臺，及時發現建設工程招投標活動中的疑點或線索，并進行核查或要求相關部門進行自查。

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