淺論地方政府安全生產應急管理能力建設

■陳祥軍 ■黑龍江省大慶市薩爾圖區人民政府，黑龍江 大慶 163311

《安全生產法》第六十八條規定:“縣級以上地方各級人民政府應當組織有關部門制定本行政區域內特大生產安全事故應急救援預案，建立應急救援體系。”據了解，我國生產安全應急救援體系將由三大塊構成:國家生產安全應急救援指揮中心、專業生產安全應急救援體系、地方生產安全應急救援體系。這當中地方生產安全應急救援體系由于直接面對基層各企業和各類生產安全事故，是我國生產安全應急救援體系的基礎和關鍵，其建立的成功與否直接關系到整個生產安全應急救援體系建設的成敗。

1 提升安全生產應急管理能力的必要性

社會經濟發展過程中，常常會出現一些突發安全生產事故，由于事故具有突發性、緊急性、不確定性和對社會、經濟危害的嚴重性，我們必須將突發安全生產應急管理管理納入日常的管理和運作中，使之成為日常管理的重要組成部分，而不能僅僅當作是臨時性的應急任務。安全生產應急管理是指在安全生產事故發生前或出現后，采取相應的監測、預測、預警、儲備等應急準備，以及現場處臵等措施，及時對產生事故的可能因素進行預防和對已出現的事故進行控制;具有綜合性、強制性、公益性、人本性、復雜性、不平衡性、長期性和后發性等特點。其目的是為了有效預防、及時控制和消除安全生產事故及其危害，指導和規范各類突發安全生產事故的應急處理工作，最大限度減少事故對經濟社會發展造成的損害。

2 地方政府安全生產應急管理工作存在的問題

(1)應急救援力量分散，應急指揮職能交叉。地方政府應急救援力量分散于多個部門，各部門根據自身事故的特點建立了相對獨立的應急組織，這些應急救援力量在指揮和協調上，基本上僅局限于各自領域，沒有完全建立相互協調與統一指揮的工作機制。當發生重特大生產安全事故，尤其是發生涉及多個地區、多個行業的重特大事故時，僅僅依靠某一部門的應急力量和資源往往十分有限;而臨時組織的應急救援力量，則往往存在職責不明、機制不順、針對性不強等問題，難以協同作戰，發揮整體救援能力。

(2)應急管理薄弱，應急反應遲緩。多數地方沒有明確的應急工作的統一管理和指揮機構，應急救援缺乏統一規劃、監督和指導，導致各部門應急救援組織各自為政，不可避免地造成應急能力和管理水平參差不齊，以及資源配置上的浪費。而地方各級人民政府面對相互獨立的眾多應急救援組織，無論從經費、人員，還是從救援體系的建立和管理上都難以實施有效的指揮和調度。

(3)應急預案操作性差，應急難以有序進行。據了解，目前大多數地方人民政府和部分企業制定了應急救援預案。這些預案在應對各類突發事件、減少生命財產損失、維護社會穩定方面發揮了重要作用，但各地、各部門的工作不平衡，預案操作性較差，存在一些缺陷。這些缺陷集中表現在:預案需求分析不足(應急能力與脆弱性分析等)，預案框架結構與層次不盡合理，目標、責任與功能不夠清晰準確，包括分級響應和應急指揮在內的運作程序缺乏標準化規定等。

3 提升地方政府安全生產應急管理能力的對策

(1)建立完善的安全生產應急管理體系。應急管理組織體系包括領導機構、辦事機構、工作機構、地方機構及專家組。充實和加強這些機構的力量，使他們能夠依據法律法規及預案開展應急管理工作，構成一個統一指揮、分級負責、協調有序、運轉高效的應急聯動體系。

(2)完善安全生產應急工作機制。地方政府各有關部門安全生產應急管理機構間要協調聯動，積極推進資源整合和信息共享，形成統一指揮、相互支持、密切配合、協同應對事故災難的合力。要發揮政府安全生產委員會及其辦公室在安全生產應急管理方面的協調作用，建立安全生產應急管理工作的協調機制。加快推進應急平臺建設，提高應急處臵效率和水平，整合各專業信息系統資源，形成統一、高效的應急決策指揮網絡。細化政府安全生產應急管理機構與救援隊伍之間、救援隊伍與救援隊伍之間、救援隊伍與企業之間的應急工作機制，一旦發生事故，各方要快速聯動，迅速投入救援。

(3)加強安全生產應急救援隊伍建設。加強應急救援隊伍建設，提高內在素質，是保證有效實施救援的根本保證。要堅持以地方政府政府部門、各類企業現有的專(兼)職應急救援隊伍為依托，通過整合資源、調整區域布局、補充人員和裝備，形成能夠協調配合行動的安全生產應急救援隊伍體系。

(4)提高安全生產應急技術裝備水平。地方政府和企業應加大應急投入，加強安全生產應急救援基礎設施建設和專業應急裝備建設，配備處置復雜事故的高、精、尖設備，提高整體裝備水平。地方政府及其有關部門可以在標準制定、科研經費安排、行政許可等方面出臺具體支持措施，鼓勵應急技術創新，要重點搞好先進適用技術、裝備的推廣和應用。同時，應急救援隊伍要配備功能完善的后勤保障設備，提高救援隊伍高強度連續作戰能力。

(5)加強安全生產應急救援培訓教育廣度和力度。要普遍加強生產安全事故自救互救技能培訓。各級各類安全生產應急管理機構和高危行業企業要廣泛開展應急技能培訓教育，從事安全生產應急管理工作和高危行業企業從業人員都要掌握與所從事工作面臨的危險相適應的應急知識和技能，使其在遇到危險或在發生事故時，能科學施救、自救，避免因盲目救援增加傷亡。要逐步將應急教育內容納入各級各類學校教學內容，逐步使廣大青少年在義務教育和學歷教育階段就掌握一定的應急知識和技能。要采取形式多樣、豐富多彩的活動在社區和廠礦推動應急知識和技能的普及，提高普通群眾的自救互救能力。

(6)加強應急預案的演練工作，使演練常態化、習慣化。“業精于勤，荒于嬉”。只有定期開展演練，不斷提高救援的業務素質才是提高救援能力的根本。演練的目的一方面是檢查預案的科學性與可行性，并對應急預案的缺陷進行診斷;另一方面也是提高應急救援體系的反應能力、救援能力以及協同作戰能力的重要手段。應急演練的具體形式既可以是桌面演練，也可以是實戰模擬演練。無論哪種形式，都可以分為單項演練、組合演練和全面演練。單項演練是為了發展和熟練某些基本操作或完成某種特定任務所需的技術而進行的演練;組合演練是將具有較緊密聯系的多個應急任務組合在一起進行演練，其目的是要達到交流信息，加強各應急救援組織之間的配合和協調性;全面演練是應急體系內所有承擔應急救援任務的組織或其中絕大多數組織參加的演練，主要目的是驗證各應急救援組織執行任務的能力，檢查相互之間的協調能力，能否充分高效地調配和利用應急資源和應急力量。演練的目標應側重在現實應急能力評估和應急缺陷(包括脆弱性)分析上，以便通過持續改進，提高應急能力。

(7)加強應急處置評估。督促指導救援力量對較大以上、社會影響惡劣以及較大涉險事故應急響應、信息報告、處置措施、預案有效性等開展評估，分析得失、總結經驗、提供借鑒，不斷提高應急處置水平。

［1］賴文愷.淺析我國地方政府的應急管理［J］.企業技術開發，2014(18).

［2］李聰聰.淺論自然災害應急管理中地方政府的職能與應急機制構建［J］.才智，2013(29).

［3］韓光勝.試論安全生產應急管理的五個關系［J］.中國安全生產科學技術，2014(S1).