從掛靠現象看建造師執業資格制度改革

■白雪松，郎志堅，代舎冷

■1.烏蘭浩特市建筑安全監督站，內蒙古 興安盟烏蘭浩特 137400;2.烏蘭浩特市利環污水處理廠，內蒙古 興安盟烏蘭浩特 137400

1 建造師制度的概述

在我國，建造師執業資格制度起始于2002年，人事部、原建設部聯合下發《關于印發〈建造師執業資格制度暫行規定〉的通知》，標志著我國建造師執業資格制度工作的正式啟動。目前，取得建造師執業資格證書的唯一途徑是參加并通過每年舉行的考試，考試實行統一大綱、統一命題、統一組織考試，每年由住建部與人事部共同組織實施。建造師考試制度激勵從業人員學習先進知識，系統掌握專業所需基礎理論和專業技術，帶動從業人員整體水平的提高，為國家培養一批具有高素質的管理人才。同時國家統一組織考試保證了結果的公平公開公正，使得證書更具含金量和權威性。

2 掛靠行為的成因及危害

國家規定，工程建設領域的企業必須具備相應的資質等級才能從事建筑活動，而我國實行企業資質與個人執業資格相掛鉤。一方面，從事建筑行業的人員眾多，但整體素質不高，真正處于管理崗位的人員學習時間很難保證，而每年國家對通過人數進行宏觀控制，導致很多從事本行業的人無法通過考試。另一方面，每年都有大量企業需要建造師證書用來申請、維持和提升資質等級，《施工企業資質等級標準》要求施工總承包、專業承包和勞務分包企業必須擁有一定數量的建造師，剛性需求較大，造成市場上供需失衡，很多企業不惜花重金尋找證書。許多非專業的企事業單位工作人員在利益誘惑驅使下制造虛假證明文件報名考試，通過社會上的培訓機構強化學習通過考試后，將證書租借給施工企業獲得不菲收入。施工企業往往用這些證書參加招投標，掛靠在在建項目上。掛靠項目經理無法在現場進行質量、安全、進度、造價、合同等多方面管理，工程安全質量根本無法保證。掛靠行為的出現不利于建筑行業健康發展，也不利于從業人員整體水平的提高。然而事實證明，人證分離掛靠成風已成為行業較普遍的現象，是建筑業當前及今后面臨的較嚴峻的挑戰。在當今中國的任何區域，無論是本地施工企業還是外進施工企業都避免不了掛靠現象的發生，或多或少都存在一些問題。

2.1 外進企業存在的問題

如今，跨省跨地區承攬業務已十分普遍，企業自由地參加全國工程項目招投標活動有利于市場競爭。但中標后，外地企業幾乎很少派駐項目經理和項目部管理人員前往本地執業，而是將證書掛靠在工程所在地，由本地無資質無信譽的施工隊和包工頭完成施工任務，并從中收取總承包服務費，這實際上就構成了轉包，屬于違法行為。企業項目部層面的管理都不可能到位，更何況企業職能部門的管理。以往掛靠人員或多或少存在僥幸心理，認為工程只要不出現重大問題不會承擔掛靠責任風險，就算工程出現問題仍由企業作為責任主體進行賠償。建設行政主管部門檢查過程中發現項目經理不在現場履行責任制后缺乏處理手段，對違法違規行為的執法和處罰力度不足，不能引起企業和項目經理的重視。外進企業由于沒有職能部門和項目部層面的管理，容易導致現場生產秩序混亂、野蠻施工，極易發生事故。

2.2 本地企業存在的問題

本地施工企業一般能保證管理人員在職在崗，但“掛靠”現象仍難避免。這里所謂“掛靠”特指項目經理在其位不謀其職，崗位設置形同虛設，縣級以下城市這種現象尤為明顯。以一名小縣城的優秀項目經理為例，每年會有不止一家建設單位繞開所在企業與其單獨洽談業務，通過名義上的招投標程序簽訂合同，但國家規定項目經理不可同時在兩個工程上執業，為了不影響承攬其他業務，該項目經理會在企業內部尋找持證人員擔任項目經理，并收取一定的“管理費”。項目經理本應是企業法定代表人在施工現場的代理人，通過簽訂項目經理責任狀明確雙方權利和義務，在施工現場負總責。而該持證人員只是名義上的項目經理，所有權利實際仍歸該項目經理所有，本人沒有賦予太多權限，因此怠于履行職責，甚至掛靠項目經理本身就不具備管理能力，沒有實際工作經驗，只是考試型人才，不能在現場履行職責。

3 國家治理掛靠采取的措施

3.1 執業人員個人責任制的強化

進入2014年，住建部重拳頻出，下發一系列文件打擊和整治建設工程領域違法違規行為。印發《建筑工程五方責任主體項目負責人質量終身責任追究暫行辦法》，規定項目經理在工程設計使用年限內發生質量事故的對工程質量承擔相應責任，這一舉措強化了對個人的責任追究，加大了掛靠行為的違法成本;印發《建筑施工項目經理質量安全責任十項規定(試行)》，并配套出臺建筑施工項目經理質量安全違法違規行為行政處罰規定和管理規定，對項目經理不在現場履行十項安全質量責任的，按法律法規進行處罰并同時實行記分管理，對一個周期12個月內累計積分達到12分的，視情節處責令停止執業、吊銷執業資格證書、終身不予注冊等處罰，對想通過掛靠在工程項目上獲取不法收入的人來說是一記沉重打擊。而《住房城鄉建設部關于推進建筑業發展和改革的若干意見》、《工程質量治理兩年行動方案》等文件的相繼發布更可以看出國家治理掛靠、違法分包、轉包等亂象的堅定決心。隨著相關政策的不斷完善，掛靠成本越來越高，曾經抱有僥幸心理的人將不再敢掛靠，因為這意味著證書被吊銷等極大的風險。

3.2 推進執業資格考試制度改革

如今建造師執業資格考試已舉辦十年，近年由于企業的熱捧和豐厚的匯報，報考人數已突破百萬，但從結果上看，通過考試的大部分都不是建筑行業的從業人員。雖然考試具有一定專業性，但畢竟屬于過關型應試考試，非專業人員花費大量時間學習通過考試并不是難事，容易出現高分低能現象，而資格證書又是企業生存和發展的關鍵，所以企業往往只注重證書數量的多少，卻很少關注持證者本身的素質水平。從近期國家對執業資格制度的改革來看，未來的趨勢將是參考西方模式，取消現行的考試制度，改由行業協會負責執業資格的認定、注冊、繼續教育等一系列工作。據悉，住建部下一步將制定出弱化企業資質管理，強化個人執業資格制度的工作目標和實施計劃，改變企業以往只注重證書不注重人才的局面。今后，個人執業資格將不再與企業資質掛鉤，企業逐漸擺脫對證書的依賴，更加重視人才的培養，掛靠市場將逐漸消失，通過投機取巧獲得證書的人無法混入建造師隊伍，而持有證書且具有真才實學的人將更具含金量。