以司法公信力推進國家治理現代化

馬兆婧

（天津市高級人民法院，天津 300100）

發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是當前全面深化改革的主要目標。司法機關作為國家治理體系的重要組成部分，是國家治理中不可或缺的重要環節。司法公信力反映了社會公眾對司法的認知和認同、信任和尊重的狀況，是衡量一個國家法治程度的標尺，是現代法治國家的重要基礎。良好的司法公信力具備實現充分民主、嚴格法治、安定有序和普遍正義的功用，全面提升司法公信力，能夠有效促進國家治理現代化基本要求的實現，推進國家治理現代化。

一、國家治理現代化的內涵及基本要求

國家治理現代化是國家主導下的多元主體共同治理，是指國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者在一個國家的范圍內對社會公共事務的合作管理，其目的是增進公共利益維護公共秩序。[1]國家治理現代化是社會政治經濟現代化的必然要求，是國家與公民社會基于法治的平等協商、合作式的社會治理方式，堅持服務與管理相結合，從而起到了既保護社會自由、激發創新活力，又維護社會穩定和有序運行的現代社會新秩序的作用。國家治理現代化的基本要求主要是實現充分民主、嚴格法治、安定有序和普遍正義。

充分民主意味著人民成為國家政權的所有者，即公共治理和制度安排都必須以保障主權在民或人民當家作主為基本原則，所有公共政策都要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位，都能夠通過合法的渠道直接地或間接地通過自己選舉的代表參與決策、執行和監督等國家治理的程序、環節和過程，并擁有追究責任者的制度化手段。可以說，充分民主是國家治理現代化的一個本質特征。與傳統國家治理不同，在國家治理現代化中，國家權力與價值取向主要源自于民主，即國家的一切權力都屬于人民，國家政權所有者、管理者和利益攸關者都要參與國家治理的過程，國家治理能力的增強最終是為了人民的安全和幸福。

嚴格法治是降低國家治理成本、實現治理價值目標的最佳途徑。在國家法治體系中，執政黨通過將自己的綱領和方略上升為國家法律來治國理政，政府的權力也被關進制度的籠子，個體權利和公共利益的邊界被公平而理性地劃定。在現代國家首先應是民主法治國家的基本共識下，多元的政治社會主體共同推進治理措施的法治化，即將治理的目標納入國家法治建設的運行軌道。實現“治理過程”與“法治路徑”的兼容和有機嫁接，才能使抽象的“治理”理念和宏大的治理目標獲得具體而可操作的制度和程序的支撐，治理的目標才可能轉變為現實。總之，法治的基本目標就是保證依法治國、依法執政和依法行政的共同推進，促進法治國家、法治政府和法治社會的一體化建設。

安定有序是人類生產、生活的必要條件，是人類衷心期待的經濟發展、財富增長、科技進步、文化繁榮、藝術燦爛、道德昌明等價值目標成為可能的基礎條件，也是人類幸福感受的重要來源，可以說，任何一個理性人都向往一種有秩序的生活。國家治理現代化絕非是傳統意義上的政府對社會的統治或管治，而是指一個國家形成有效秩序的過程。[2]國家治理現代化更強調的是自發秩序，比如市場秩序、貨幣秩序和語言符號秩序等，它們的產生并非出自哪個人的主觀意志或價值追求，而是所有參與其中的人們交往行動的非意圖結果。[3]這種自發秩序一旦形成，便對身處其中的人們實現各自的合理目的產生助益，這一事實反過來進一步強化了自發秩序的穩定性。[4]秩序使人類生活具有了一定程度的確定性，從而便利于一切有益于人類的活動的開展；反之，則一切社會交往活動都無法開展。

普遍正義是人類社會永恒的追求。“從開始有組織的社會以來，維護和執行正義的社會制度，一直是人們最為關心的事情”。[5]國家治理現代化意味著要建立正確的“國家—公民”觀和“國家—社會”觀，從根本上定位公平與效率、權利與權力的合理關系。[6]國家治理現代化要想獲得公眾的尊崇和信任，必須內含一種與人類精神根源一致的價值，即“某種永恒的或至少是相對永恒的東西這樣一個觀念。”對于這種“永恒的觀念”或價值的理解，在法律思想史上一直存在著不同觀點①如柏拉圖和亞里士多德都是從正義性問題開始談法的，進而在西方主流法哲學中形成了法與正義密不可分、法的基本課題就是實現正義的主流觀念。在前現代社會，法律與宗教和倫理相通的價值品性成為其權威的來源；自然法學派將其超驗基礎建立在與自然規則相符合的正當理性上；實證法學派提出，在人類歷史上從來沒有適用于一切時代、一切民族的永恒不變的、絕對的或者先驗的道德價值準則，唯一存在的是相對的價值準則。法律應當去道德化，而正義是無從認識的，是一種反映個人或群體的主觀傾向的價值偏愛的非理性的理想，法學僅僅應研究作為實然法的實在法和法律制度。，但是無論作何紛爭，公正或正義都是人類孜孜以求的崇高價值和目標。可以說，普遍正義是推進國家治理現代化的終極價值，它反映了包括維護公平、主持正義在內的司法活動所固有的價值準則。

二、司法公信力的提升是國家治理現代化的重要體現

（一）司法機關在國家治理中的地位和作用

司法機關是國家公權力機關的重要組成部分，是國家治理的重要主體。可以說，具備高度公信力的司法是實現國家治理現代化的重要標志。[7]當前，司法參與國家治理的領域逐漸拓展，作用也日顯重要。司法機關自身所具備的功能作用，是其發揮推進國家治理現代化的重要體現。

一是化解矛盾，救濟權利，實現公平正義。在任何社會中，糾紛和矛盾總會出現。特別是在現代社會中，由于利益主體的多元化，不同的利益、不同的需求在發生交錯時，難免會存在不一致，乃至發生沖突和矛盾。國家如何有效應對各類社會沖突和矛盾，以維持社會的有序和公平，是重要的課題。司法就是人類從野蠻到文明的進化過程中逐漸形成的和平、有效解決糾紛、救濟權利的機制。例如，《美國法律辭典》指出，糾紛解決是司法的首要職能。[8]《布萊克維爾政治學百科全書》認為，司法機構的本質屬性在于擁有解決法律沖突的權力。[9]因此，化解矛盾、救濟權利是司法所擁有的最直接、普遍且沒有爭議的功能。在國家社會生活有法可依的局面已經形成的時代背景下，更加需要強調法律體系的實施。只有通過法律的實施將現代管理法制的基本要求、體制機制、程序方法轉化為國家治理主體以及公民的實際行動，國家治理現代化的目標才能真正實現。二是懲罰犯罪，保障人權，保障合法權益。國家治理現代化的實現必須具備某些前提條件。例如，經濟比較發達，居民生活比較安定，社會秩序相對穩定，有一定程度的民主等等。在一個動亂不安的社會中，是不可能有法治的。司法機關充分發揮刑事審判職能，打擊各種破壞政治、經濟和生活秩序的犯罪活動，全力維護社會安定，是推進國家治理現代化的一項基礎保障。通過審判各類刑事案件，使犯罪者得到應有的懲罰，使被害人得到撫慰，使無罪的人不受刑事追究，使群眾受到教育，從而維護社會穩定，捍衛公平正義。三是制約公權，維護法律，促進嚴格法治。法治既是一種治國理政的方式，又是一種生活方式。國家的法治進步主要體現在司法能力上，而司法能力建設是一個理論和經驗逐步積累發展的過程，也是司法體系和能力在政治上、法律上和社會上得到普遍認可的過程。法治的核心在于制約權力。對權力進行監督制約，是我國憲法和法律賦予人民法院的重要職責，是司法的獨特功能。黨和國家堅持依法執政、推進法治政府建設，重點也在規范制約權力的運行，保證法律法規的嚴格執行，防止權力濫用而侵害群眾利益。同時實現嚴格法治，必須確保法律能夠得以真正意義上的實施，法律能夠通過執法和司法過程真正作用于社會生活。司法對于保證真正意義上的法律實施意義更為凸顯。這是因為，司法是社會公平正義的最后一道防線。如果民眾尊重和信賴司法，這種尊重和信賴將有助于克服政府執法的缺陷；如果他們失去了對司法的信任和尊重，則他們對法律和秩序的尊重將會消失，從而對社會造成極大的危害。四是樹立規則，明確界限，維護社會秩序。穩定的社會秩序是有效進行國家治理的前提條件。人類作為高智慧群居型動物，在進化過程中之所以形成了一套無與倫比的復雜社會體系，在于人類在本性上天然傾向于有秩序的生活，依賴著社會秩序而生活，否則，社會處于混亂狀態，人類就沒有基本的生存和發展條件。[10]“如果在一個國家的司法中甚至連最低限度的有序性和常規性都沒有，那么人們就可以認為這個國家沒有‘法律’。”[11]司法解紛的中立、終局和公正等內在價值是文明社會每一個社會成員服判息訴的重要基礎，也是良好社會秩序形成的前提條件。

（二）國家治理現代化要求司法公信力的提升

在當代社會，法治已經成為人類追求的共同目標，司法也已經成為人們維護自身權利，實現公平正義的最后保障，可以說國家治理現代化的一個重要特征應該就是法治。而法治的實現不僅需要司法的現代化，還要依靠人們對法律忠誠的信仰，“司法依賴于民眾的信賴而生存”。[12]“司法公信力是司法的生命，是司法的靈魂，是司法的根本所在。如果司法沒有公信力，司法的所有功能都蕩然無存”，[13]從這種意義上說，“法治取決于甚至可以說等同于法院的公信力”[14]。

國家治理現代要要求法律具有權威性，要求司法具備公信力。司法公信力①在中國當前的司法構架中，司法系統包括法院和檢察院，甚至還有司法行政機關，屬于典型的大司法概念。但是，西方歷來的司法理論都將司法限定于法院，也就是著眼于審判權為核心的小司法，而且按照通常的論述，在提到司法公信力的時候都約定俗成的指意于法院，故本文提到的司法公信力等同于法院的司法公信力。是政治國家與市民社會理性溝通的產物，是一種歸屬于社會資本的制度性資源，是司法在發揮糾紛解決功能、權利救濟功能和法律發展功能過程中建構起來的任用和信用關系，是司法權威歷史演化的產物。[15]司法公信力是社會公眾普遍地對司法權的運行方式、運行狀態和運行結果持信任的態度，并從心理上主動接受、自覺服從并尊重司法機關、司法人員以及司法行為的一種狀態，由于司法公信力關系到整個社會公眾的心理狀態，是國家治理現代化的重要標尺和集中體現，所以對于推進國家治理現代化具有重要意義。

三、以司法公信力推進國家治理現代化的路徑

（一）實現充分民主

從一定意義上說，司法公信力的樹立就是實現充分民主的過程。在司法運行中社會公眾需要進行有效的參與，這是由司法公信力的交互性、開放性特征所決定的一個有機聯系和相互協調的綜合機制。②公眾參與司法是指社會公眾表達自己對司法的意愿、參與司法活動以達到影響或改變某一司法運作結果的一種行。司法的基本功能是將所有公民和組織都看成是法律面前平等的主體，并根據法律和良知來公正地裁決紛爭和保障權利。司法公信力的來源就是，司法體系擴寬訴訟渠道和具備訴訟資格的社會政治主體的范圍，不具偏見地考量多元的權益主張，并公證獨立地做出裁決。而當司法具有程度較高的司法公信力時，多元的公眾和各種組織才更偏向于通過司法體系來主張自己的多元權利和協調多元的利益關系。在司法參與中，多元主體也就逐漸形成了在法庭內外包容和尊重多元的公民文化，以及善于通過司法程序來調節沖突和達成妥協的公共能力和公共精神。可見，在價值和程序上，公信力高的司法體系和現代化的治理體系都同樣地尊重多元主體和促進對多元公民文化的包容。

司法公信力既是國家政治體系公信力在司法領域中的體現，同時又是促進公眾對國家政治體系產生合法性認同的重要環節。因此，法國社會和政治學家托克維爾在考察了美國的民主制度后深刻地指出，美國的長治久安在根本上維系于九名聯邦最高法院大法官和整個公正的司法體制。當司法公信力為國家政治體系帶來更高的公信力時，多元的權利主體就更傾向于信任現代化的治理體系、參與治理過程、尊重多元價值、認可治理結果。這一過程不但增強了治理體系對多元價值和主體的包容性，而且還防止了以往被社會邊緣化的主體游離于制度外并以狹隘和不寬容的心理來指導社會交往的行為。

與傳統的統治和管理相比，現代化的國家治理更能體現民主精神、維護穩定秩序、實現公平正義、強化包容多元，但是人類認知和道德的瑕疵、資源技術的局限、社會演進的偶然，都會使得治理體系在實現參與自由、尊重多元和公正分配上發生重大偏差。在這種情況下，司法公信力將實際上權益受侵害的社會主體引入公正而包容的司法體系，從而使結果不正義和被侵害的權利能在治理場域外得到救濟。在形式上，司法公信力開辟了多元的利益協調場域；在實質上，司法公信力防止治理過程將多元利益協調轉化為孤注一擲的單次次利益博弈。如果缺失了司法公信力帶來的利益博弈多元化格局，那么在治理體系中多元主體就會形成多個利益同盟，并帶來固化的強弱對立和排外的治理過程，這又會最終導致治理產品和權力沿著強弱分界線被不公地分配。這樣徒有其表的治理不可能體現包容多元和彰顯社會公正。

（二）促進嚴格法治

法治是被歷史證明了的一種最佳的社會控制方式，是實現整個社會良好秩序的最有效途徑。推進法治國家建設的進程離不開司法的參與，甚至可以說司法是極其重要的一支力量。“如果在一個國家的司法中甚至連最低限度的有序性和常規性都沒有，那么人們就可以認為這個國家沒有‘法律’。”法治模式的重心是治權。[16]提升司法公信力是促進嚴格法治的有效途徑。

一方面，促進嚴格法治，依賴于對政府權力的制約和限制。當前我國的政體并非像西方的三權分立，行政權能夠得到立法權和司法權的有效制約。但在目前全面推進法治建設的過程中，限制政府權力是一個大趨勢，而司法在其中編發揮著積極的作用。一是行政訴訟，即典型的“公民權利與國家權力相抗衡”的形式。[17]二是司法審查，即法院通過司法程序來審查、裁決立法和行政機關制定的法律、法令以及行為是否違反憲法的一種權力。[18]不管是哪種方式，都需要社會公眾的配合，就行政訴訟來說，社會公眾作為一方當事人，其是否有足夠的法律意識將行政機關的違法行為訴諸法院是啟動行政訴訟的關鍵，其是否信任司法能夠作出公正的裁決是行政訴訟社會效果的體現。這都與良好的司法公信力密切相關。就司法審查權來說，“司法上對法律的拒絕適用以及這種權威的程度和范圍可視為司法獨立程度的指示器”。而如果公眾不信任司法，不運用法監督和控制政府權力，不維護司法對行政權力的制約，法治政府將難以有效建立，國家治理現代化的目標也難以有效實現。

另一方面，促進嚴格法治，依靠的是公眾的法律信仰。公眾能夠自覺信任和尊重司法，是促進嚴格法治的最廣泛群眾基礎。司法公信力存在于司法與社會公眾這兩個重要主體之間，是司法依靠其公正的司法行為和良好的司法形象所贏得的社會公眾對司法機關、司法裁判以及司法人員的司法行為所產生的信任感。這種信任感作為一種廣泛的心里狀態，有其客觀的一面，但更多地時候是受社會公眾主觀的心里感覺影響的。這種心里感覺的普遍形成就體現為司法公信力的現實狀態，如果這種心里感覺是正向的，即表明公眾有較高的權利意識和對法律忠誠的信仰，反之依然。所以，提升司法公信力，提升公眾的權利意識和法治信仰對實現嚴格法治，推進國家治理現代化有極其重要的意義。

（三）維護社會秩序

穩定的社會秩序是有效進行國家治理的前提條件。“如果在一個國家的司法中甚至連最低限度的有序性和常規性都沒有，那么人們就可以認為這個國家沒有‘法律’。”司法解紛的中立、終局和公正等內在價值是文明社會每一個社會成員服判息訴的重要基礎，也是良好社會秩序形成的前提條件。司法公信力的生成可以促進民眾對司法的信任和對司法裁判的遵從，實現司法定紛止爭、維護社會秩序的職能，進而推動國家治理現代化。

良好的司法公信力有助于建立一種穩定的秩序，樹立一種被普遍遵循的規則。樹立規則作為司法機關的延伸功能，一方面能夠通過司法判例的方式引導和教育公眾，另一方面還可能通過個案直接創制法律或者形成公共政策。這類活動通常表現為通過個案對社會、政治、經濟等公共問題樹立新的規范或者準則，也可能體現為發表具有影響力的指導性意見。如果司法具有高度的公信力，涉訴當事人就會自覺遵循司法規則進行訴訟活動，自覺服從法院裁決；社會公眾就會有較強的法律意識，為社會生活提供了很高程度的有序性和穩定性。所以，司法機關通過審判、判例等方式對社會公眾的各種社會行為形成一種具有法治意義的導向、威懾與制約，從而起到推動社會治理現代化的功用。如果司法公信力缺失，公眾便不會通過司法途徑而是通過自力救濟或信訪等其他途徑解決爭議，國家治理現代化將會嚴重受阻。

同時，具有公信力的司法是維護社會秩序的重要機制。司法具有較高的公信力，有利于實現案結事了，提高審判效率，減少申訴信訪。只有司法公信力提升了，社會公眾才會積極尋求司法途徑解決問題，當合法權益受到侵害時才愿意尋求司法救助；只有司法公信力提升了，社會公眾才會放心地參與司法，將精力集中于訴訟活動進而提高訴訟活動質量；只有司法公信力提升了，社會公眾才愿意配合司法，使訴訟程序的運行變得更為透明、有效，進而提高司法效率；只有司法公信力提升了，社會公眾才會自覺地接受裁判結果，提高自動履行率，進而增強裁判的執行力。如果司法缺乏公信力，就不能實現其推進法律實施、維護社會秩序、保障社會公平正義的職責與功能，就不能有效推進國家治理現代化。

（四）保障公平正義

在當代社會，公平正義是推進國家治理現代化的終極價值，它反映了包括維護公平、主持正義在內的司法活動所固有的價值準則。司法具有了高度的公信力，公眾就會習慣于尋求司法救濟，法院的裁判得到普遍的認可，執行就不再是難事，公平正義就能得到實現。

在良好的司法公信力環境下，正義更容易得到實現。“在20世紀，法律逐漸以新的面孔出現，成為了弱者的保護者，成為了人們獲得社會公正的工具和對抗大公司和大企業的武器。”[19]通過司法途徑能夠建立起人與人之間的理想關系，即給予每個人應當得到的東西而不是他可以得到的東西。[20]公眾信任司法，將對這個目標追求的權利賦予司法，渴望法官理性、中立、獨立、無私地審理案件，通過法官公平、公正的司法實踐來實現矯正正義，解決社會糾紛，保障以權利義務關系為核心的人們相互關系處于合理狀態的司法制度中。全體社會成員的需要和利益就是公平正義，作為實現公平正義重要途徑的司法公信力，自然在國家治理現代化的過程中具備重要的價值。

同時，良好的司法公信力有利于正義實現途徑的公正。國家治理必須恪守嚴格的程序性，而司法對行政程序正當性的審查是確保國家治理現代化的必然要求。實體的公正或者說是結果的公正可能存在仁者見仁智者見智的狀態，而正義實現途徑的公正則是趨于公眾整體認同的。公眾依賴于有序穩定的社會規則。[21]良好的司法公信力意味著社會公眾信任司法實現正義途徑是公正的，即訴訟參與人在訴訟過程所受到的對待、所得到的權利主張是公正的。司法公正包括審判程序公正和審判結果公正（也即實體公正）兩個方面的內容。審判程序公正是指在審判活動之前就設定一個公認合理的程序，作為一種得出公正的結果的方法。在司法過程中，只要各方主體都嚴格的遵守了這一程序，那么就當然的認為結果也必然是公正的。[22]鑒于當今社會各項資源的有限性，以及一個實體公正的客觀實在性和實現可能性都是人們在司法過程中不一定能完全實現和把握的。所以正義實現途徑的公正也是國家治理現代化的重要內容。

總之，良好的司法公信力是國家治理現代化的重要體現。努力提升司法公信力，有助于實現充分民主、促進嚴格法治、維護社會秩序、實現公平正義，滿足國家治理現代化的基本要求，促進全面深化改革總目標的實現。應當充分認識司法公信力在國家治理中的重要地位和價值，努力提升司法公信力，推進國家治理的現代化。

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