統一思想 創新機制為加快水利改革發展提供堅實融資保障

◎省水利廳副巡視員 李永杰

近年來，水資源短缺、水污染嚴重、水生態惡化等水安全問題已成為我省建設“三個陜西”的“瓶頸”，而資金緊缺則是問題的關鍵。按照國家水利投融資會議精神及有關政策，結合我省實際，現就如何創新水利籌融資機制，綜合利用市場化方式多渠道大規模籌措金融及社會資本，保障水利建設資金需求，談幾點思考意見。

一、充分認識破解水利投入短缺問題對加快水利發展的重要性和緊迫性

“十二五”以來，按照省委、省政府治水興陜重大決策部署，水利廳黨組帶領各級水利部門，緊緊抓住國家加快水利改革發展新機遇，累計投入803億元，開工建設渭河綜合整治、引漢濟渭等一大批重大和民生水利工程，掀起了陜西水利建設歷史上又一個新高潮。隨著這些項目的啟動實施和加快推進，水利建設資金需求進入高峰期，而受經濟下行壓力加大以及我省財力所限，水利資金供需矛盾十分突出。盡管各級水利部門通過水利企業貸款、股權融資以及BT、BOT等市場化融資方式累計籌措社會資本245.8億元，在一定程度上緩解了供需矛盾，但至2014年末，全省水利建設資金缺口仍有300余億元，其中渭河綜合整治工程資金缺口達到90余億元，省級資金缺口達到21億元，已直接影響到省委省政府治水興陜戰略目標的順利實現。從縱向上看，我省社會資本投入僅占全省水利總投入不到30%，水利投資仍主要依靠國家財政性投入“一條腿走路”，社會資本投入不足，投入結構不盡合理。從橫向上看，我省2014年社會資本水利投入規模為79.3億元，而同期東部浙江省、中部湖南省以及西部貴州省已分別達到116億元、100億元和107億元。我省水利市場化投融資機制尚未全面建立，市場投資規模在50億—70億元徘徊，市場化融資程度和規模尚難以滿足大規模水利建設的要求。

2015年是“十二五”水利發展規劃的收官之年，也是科學謀劃“十三五”發展啟動之年。根據我省編報的中央投資三年（2016年-2018年）滾動規劃情況，“十三五”前三年，全省部分重大及民生水利工程投資需求已達到1031億元，年均需求344億元，已遠遠超過2011年-2020年十年全省預計全社會年均水利投資水平。若從全省范圍內“十三五”水利建設所需資金來看，也將有不小的差距。通過數理分析，把水利建設投資與經濟發展劃兩條曲線，把我省近十年政府投資與市場融資劃兩條曲線，相對概念是政府投資增長、市場投資下降，市場融資占總投資的比例在降低。水利投資短缺，特別是社會資本投入不足問題已成為新水情形勢下加快實現治水興陜戰略目標的“瓶頸”，影響到水利投資拉動經濟增長作用的發揮。為此，轉變思想觀念，充分發揮市場作用，全面建立健全政府與市場有機結合的籌融資新機制，綜合利用市場化方式大規模籌措金融和社會資本，認識轉變為要從投項目到投基金的轉變，從財政直接撥款扶持轉向市場化專業化扶持，使投資效益更大化，破解水利投資短缺難題十分重要，迫在眉睫。

二、建立健全政府主導下的水利籌融資新機制

水利具有很強的公益性、基礎性和戰略性，是公共財政投入的主要領域。但國家財政資金也是有限的，難以滿足加快水利改革發展的需求。未來我省水利籌融資工作的總體思路是：堅持“兩手發力”，綜合運用“投資、貸款、債券、基金、證券”等市場化融資方式，撬動金融和社會資本投入水利基礎設施建設，為加快水利發展提供強有力的資金保障。同時，在建設和資金需求高峰期過后，再由公共財政分年度償還，實現大規模水利建設投資在幾代人之間的公平負擔。

當前，在確保各級政府水利投入不斷增長的同時，我省擬從以下幾個方面加快建立健全以政府主導的水利市場化融資新機制：一是按照國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（即國發43號文），建立“借、用、還”相統一的政府性債務管理機制，由省政府按照國家批準的地方政府債規模，發行一般政府債券用于公益性水利項目建設，發行專項政府債券用于有一定收益的準公益性水利項目建設，以此彌補當前公共財政水利投入缺口。二是按照“政企分開，行業管理，市場運作”的原則，建立水行政主管部門指導和管理下的水利投融資平臺，通過政府注入資本金、水利行業內部資產整合劃撥、設立重大水利工程投資基金、財信擔保、水權置換以及水利資產證券化等市場化方式籌措金融和社會資本，建立水利項目與資本運作有機結合機制，破解建設資金短缺難題。當前各有關單位應緊緊抓住國家開發性金融重大水利工程專項過橋貸款政策機遇，盡可能充分利用低成本的專項過橋貸款，統籌解決好重大水利工程及農村飲水、大型灌區續建配套省級配套資金缺口問題。三是按照國家政府與社會資本合作即PPP項目融資模式有關要求，建立我省重大水利工程建設政府與社會資本合作機制，評估篩選一部分投資規模較大、需求長期穩定、經營收益較好的引調水和重點水源工程，依據《政府采購法》規定擇優選定項目合作伙伴，由政府與企業簽訂項目合同，約定合作雙方權利與義務，由企業融資開工建設并運營水利工程，實現風險共擔，收益共享。四是積極爭取政府出臺稅收減免、財政貼息、水價補貼、政府補助、購買服務以及水利工程冠名權等優惠政策，建立健全有利于吸引社會資本進入的政策機制，鼓勵并吸引企業、個人等社會有識之士投資農田水利、水土保持等水利工程建設。

三、水利投融資公司市場化運作現實路徑

在建立健全上述市場化籌融資機制的前提下，我省應著重從以下幾方面做好市場化籌融資工作。

（一）推動設立重大水利工程投資基金。依托水利投融資平臺作為政府出資人代表，采取省級財政注資引導，吸收民間資本、金融機構和大型國有企業等社會投資認購方式，發起設立我省重大水利工程投資基金，實行市場化運作，吸引社會資本投資重大水利工程建設，充分發揮財政資金放大效應。如2014年，由陜西省人民政府注資并要求陜西旅游集團發起，聯合國家開發銀行、平安銀行、中信集團等共同成立我省首個旅游產業投資基金，現已達到50億元總規模。該基金誕生后，將按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則進行運作。

（二）充分發揮政策性融資擔保公司作用。按照“水潤三秦，水美三秦，水興三秦”的戰略目標，結合規劃確定的重大水利工程建設融資計劃任務，由各級財政部門出資入股建立財信擔保公司，同時按照混合所有制經濟要求引進民營資本進行增資擴股，不斷壯大公司擔保實力，為水利等基礎設施建設項目融資提供融資擔保服務，解決水利工程融資擔保難的問題。如我省安康市財信擔保公司成立于2005年4月，由市、區財政部門發起設立，注冊資金2000萬元。根據市政府做大做強財信擔保公司的決定，通過六次增資擴股，十一個縣（區）財政全部投資入股，公司注冊資本金達到4.9億元，擔保能力達到55億元。2014年財信擔保公司注冊資金增加到7.1億元，擔保能力達到76億元。

（三）深入推進水權交易制度改革。水權是與水資源有關的各種權利的總稱，屬于物權范疇，包括水資源所有權和各種水資源使用權。今年中央一號文件明確，建立健全水權制度，開展水權確權登記試點，探索多種形式的水權流轉方式，推進農業水價綜合改革和水權交易的成功經驗。黨的十八屆三中全會提出“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”為水權改革指明了方向，也為通過水權交易方式籌措水利工程建設資金提供了政策依據。隨著最嚴格水資源管理制度的深入實施，國家以及我省年度取用水總量分配指標、江河水量分配方案以及跨流域調水工程分水指標已基本明確。在不突破總量控制的前提下，通過區域間行業間水權交易及置換，優化水資源配置，同時為水利工程籌措建設資金。成立省級水權交易中心，以重大水源為突破口，以市場化水權交易和購買水的使用權籌集資金，各類供水項目首先要明確初始水權，按照基本水價一次性交付一定水權交易金。再由水權所有者統籌區域內用水狀況，通過有償轉讓方式由使用者繳納權利金獲得取水權。通過水權交易，籌集建設資金，另一方面也為確保農業和生態用水不被擠占，關中地區地下水超采控制在紅線以內提供經濟約束，更重要的是水資源是稀缺資源、水資源具有經濟價值的理念得以體現，初步形成了反映水資源稀缺程度的價格體系和市場。

（四）加快水利資產證券化進程。

資產證券化是西方發達國家解決基礎設施建設資金短缺的重要手段。資產證券化是將缺乏流動性的資產,轉換為在金融市場上可以自由買賣的證券的行為,使其具有流動性。水利基礎設施資產收益可預測性強、收益期長且相對穩定，并能夠隨著經濟的發展逐步增加,比較適合采用資產證券化方式融資。改革開發30年以來，我省累計完成水利固定資產投資1500余億元，已形成了大量存量資產，若經過重新評估，存量資產價值還將更高。通過控制優質存量資產，利用資產證券化技術，在不同市場環境下，設計發行不同期限、不同風險等級的產品，滿足不同風險偏好的投資者需求，能夠把不可流動的水利基礎設施轉化為可轉讓的有價證券，能夠把原來由相關建設管理單位（或政府）的資產收益權，變為資本市場上很多投資人持有的抵押證券，從而實現水利工程在資本市場上的直接融資。這一做法既符合中央“用好增量，盤活存量“的政策，促進了水利融資實體的發展壯大，彌補了水利建設資金缺口，同時也間接地破解了民間資本投入水利缺乏有效途徑的難題。陜西水利