面向以人為本的上海2040基本公共服務體系研究*

陸曉文

0 引言

推演2040年上海公共服務發展趨勢，要總結改革開放后的幾個重要事實：一是經濟發展本身及水平并不一定與社會發展與水平提高同步，科學技術提高與新生產方式的形成帶來的經濟結構調整會導致更高的效率，但同時也可能帶來產業結構調整后失業等一系列社會問題；二是市場趨利特性并不能實現經濟發展成果進行全民共享，而公共服務是實現這一目標的最普遍手段；三是市場經濟的條件下，不同社會階層間的利益不一致性必定存在。彌合、修補、調整不同社會群體間的利益以實現社會關系和諧是公共產品存在的理由；四是市場競爭性要求進入經濟活動的機會公平和退出后人們基本生活水平的維持，在經濟領域之外的公共產品提供及其種類全面尤為重要；五是民生整體生存是經濟發展的目的，中國經濟發展具有特定的政治意義與價值追求，即具有預先的政治目標設定與明確的社會收益對象。

由此結論是，社會發展目標設定的前提條件與經濟發展目標設定的前提條件有本質的不同，衡量的標準也不同。很多非經濟因素，如社會穩定、社會凝聚力、和諧的社區生活以及功能完整的家庭等，是具有社會投資作用的一種資源配置手段，不僅促進社會公平，對經濟效率也有重要貢獻；如相反，不僅會帶來高昂的社會成本，更會對經濟發展產生廣泛和長遠的負面影響。

本研究設計在這樣的前提下展開，并作為研究結論的前提依據。

1 決定社會公共服務的主要因素分析

在推測2040年上海社會公共服務體系構成及其作用，可以確定的有關影響主要因素分為5大方面，即國家政治與社會價值因素、國家相關體系結構因素、人口與社會階層結構因素，上海行政與社區結構空間因素、管理技術因素等，具體如下：

1.1 國家政治與社會價值因素

目前中國城市發展和社會管理的預測設計中，往往以國外發達國家主要城市的現狀與發展作為直接參照的模本。而世界性大城市都鑲嵌在特定的社會結構和國家結構之中，是政治結構、經濟結構、社會結構和文化結構的重要構成部分。持久、穩定，尤其是其中的核心價值往往恒定不變，其社會公共服務體系的建構模式因為國家政治理念與文化價值的不變并長期穩定。

在相當長時間內中國的基本政治結構與社會價值處于變化和不穩定的狀態，這個狀況近10年來發生了重大變化，并在3個層次上為設計未來中國社會的發展奠定了基礎：其一是“和諧社會”、“社會建設”、“民生為本”、“社會治理”、“法治社會”等重大決定的出現，為建設長治久安、國富民強、安居樂業的國家奠定了正確的政治取向；其二是社會主義核心價值觀在國家、社會和個體層面上為社會和城市的全面發展提供了基本的價值基礎；三是最近國家政府提出的城鄉一體化、戶籍制度與社會保障制度的一系列設計及措施，為未來上海公共服務與社區管理的具體實現路徑提供了實際操作設計的藍本與指南。

因此，上海未來30—50年的發展，要把上海的發展建筑在一個具有高度認同、延時恒久、民心所向、政社一致的價值基礎上來，并由此設計一個具有長期穩定、高度適應、富有效用和符合民意的社會公共服務體系。

1.2 國家相關體系結構因素

公共產品的種類與提供方式是一個國家執政內容的主要組成部分，是現代國家的主要標志。目前，重大社會保障制度，如教育、醫療、就業、住房、養老和貧困救濟等一系列方面建立由國家統一提供公共產品的局面已經開始推進，城鄉一體化、戶籍制度的調整、稅收機制的改進、保險基金繳納、個人獨立賬戶建立等都是其前奏，以國民公民身份獲得均等基本公共服務的時刻為時不遠。這個工作在中國國家層面上剛剛開始并在設計實驗中。這樣的取向與意圖會在未來極大地或者根本性地影響上海公共服務體系的內容構成與推行方式，甚至影響上海財政結構、稅收制度、居住準入、信息收集、條件核準等眾多重大方面與事務。因此，在關注未來上海發展特性的同時，在公共服務體系建設和社區發展等方面，當前尤其要關注國家“動作”。

1.3 人口與社會階層結構因素

人口總數及其構成是影響公共服務的重要因素。因此，在設計與預測未來30—50年的社會公共服務體系時，不僅要看到未來經濟結構、收入結構和社會結構可能導致的結果，更要看到以往改革開放構成中沉積的眾多社會問題需要解決與處理。甚至從某種意義上講，在未來20年左右的時間中，即在2040之前，公共服務體系與社區管理的“補缺”是一項更為重要的任務。公共服務產品的設計與提供在任何時候、任何地方，都是社會利益調節的主要工具，也是緩解社會矛盾與沖突的重要手段，以往由于各種原因導致的不合理利益分化和格局迫切需要合理調整與重建。沒有這樣的一個過程，任何理想化的設計都是沒有現實基礎與實現前提的。承前啟后是設計未來上海公共服務體系與社區管理的基本條件。

1.4 行政與社區結構空間因素

一切公共產品的提供與實現都需要通過一定的機構與程序，需要必要的財政資源與人力資源，在一定的空間區域管控。發達國家與城市的公共產品提供與實現都具有明確邊界的空間劃分與職能確定，這樣的制度往往長期不變。上海實際的行政空間劃分發生了重大的變化，這樣的變動實屬罕見。如城市社區的公共服務財政來源與農村社區的公共服務財政來源不一致，導致了上海各區縣甚至社區基本公共服務內容的明顯差異，這樣的狀況被形容為“碎片化”。在國家確定在公共服務均等化與社會建設等方面推進的目標，上海均需要一個相對穩定的空間劃分，以確定社區職能，統一資源配置，確定行為主體，這樣統一的基本公共服務體系才能推行。這是未來上海建設統一基本公共服務體系并與國家制度接軌的必要準備。

1.5 提供公共服務的技術手段與方法

公共產品的類型與提供渠道，在發達國家和城市中具有多樣化的特點。在中國，公共產品的設計與提供主要通過行政渠道或機構實現，目前大量的有關事務由政府委托居委會、村委會等社區機構實現。政府購買服務等形態的出現，為社會組織加入公共服務的提供創立了有利條件。非政府、非盈利的社會公益組織的出現，也已成為中國實現一部分公共服務的現實路徑。“社會治理”概念的出現，表明中國政府已經認可在公共產品提供和實現路徑的多樣化。在未來的上海基本公共服務提供與實現的方式上，非行政的社會渠道是一個極端重要的角色。

在公共產品提供和實現的技術手段上，一定程度上將改變未來公共服務的實現方式甚至機構設置。在很大程度上，數據技術的發展在公共服務未來可能實現3個突破：空間突破，即公共服務中的眾多內容提供沒有地域限制；實景突破，以往醫療診斷、教育授課、救濟登記等原來需要面對面的工作，今后可以在線上實現大部分的需求；行政突破，實時數據采集、推進、核對的實現將突破某一公共產品提供、實現、檢查由單一對口行政機構實施的狀況，社會保障中的多數工作如各種救濟、失業登記、住房保障等事務，可以通過統一的基本公共服務機構一站式解決。

2 影響未來公共服務發展主要因素預測估計

在未來的20多年中，以上的相關因素將發生重大或根本的改變，而且其中的一些改變或者趨勢是必然的，這些趨勢與變化同時將影響中國和上海基本公共服務體系，在關注現實的同時關注未來，瞻前顧后、統籌兼顧，以下是未來發展的一些重要趨勢的特點。

2.1 影響未來公共服務與社區發展的人口因素預測

（1）外來人口將成為上海勞動力的主體組成部分

2013年，本市“四上”單位戶數為35 033戶，“四上”單位從業人員（以下簡稱“從業人員”）650.04萬人。其中，外省市戶籍從業人員（以下簡稱“外來從業人員”）332.86萬人，占全部從業人員的51.2%；女性從業人員235.39萬人，占36.2%①除特別注明外，本文中的數據均來自上海市統計局網站的調查公報。。如果將非“四上”與自主擇業的人員計算在內，上海已經有70%以上的勞動力為外來人員。上海未來的20—30年中，上海的主體勞動力是外來人員的狀況長期不會改變，比例在2040年可能達到85%以上。這樣的局面將根本改變上海的人口構成，并根本影響或決定未來上海基本公共服務的財政來源和使用對象。另一方面，由于國家推行的城鄉一體化與統一基本公共服務的政策，國家范圍的個人賬戶的設立與使用在未來的10—15年內會建立起來，財政上的支付轉移實現等將使得未來基本公共服務的提供方式與實現方式與今天完全不同。以區域戶籍人口為主要對象的基本公共服務體系的運行方式將根本改變，這也將會是基本公共服務系統的重大改變內容之一。

（2）城市戶籍人口老齡化在2020年左右增加至峰值

上海目前已經進入戶籍人口老齡化的高峰期，上世紀60年代出生的人員在2020年左右全部進入老齡化，屆時上海戶籍人口的老齡人口比例將逐漸達到歷史最高。根據上海目前人均預期壽命82歲左右進行判斷，這個高峰將延續至2040年左右并開始逐步下降。由于時代原因，上世紀60年代出生的人文化教育程度普遍不高，多為一般產業工人，退休后經濟收入較低，后代多為獨生子女，其養老與醫療問題將成為上海基本公共服務的重要內容。值得關注的是，此時在上海繳納各種公共服務保障基金的主體是外來人員，同時也是國家建立統一社會保障的關鍵時機。屆時中國、上海的財政構成與支出方式將會有極大的改變。

（3）上海常住人口的老齡化水平在15%—18%

上海和長三角地區是全國吸引人口進入的重點地區，到2040年時，上海常住人口超過3 000萬完全可能。由于今后上海戶籍人口本身不能解決人才與勞動力的問題，不同的需求將導致人口的繼續進入。到2040年，擁有上海居住權利和自然流入的非原上海戶籍人口要占到85%以上，上海老年人口比例大致在18%。此時上海戶籍人口老齡化程度從頂點上開始減弱，老齡化問題嚴重性趨于減弱。由于該時全國基本社會保障等公共服務統一制度已經建立，新的財政征集與支付體系已經運行，上海的地方財政中這方面的壓力大大減輕。而最大的壓力可能發生在未來的15年之內，其間保持外來青壯年人口的一定數量，維持上海公共服務支出的財政來源，是一個關鍵性的戰略任務。

（4）外來人員及“新上海人”成為上海經濟、社會和文化活動的主體

上海每年有30萬左右的人在通過各種條件后獲得上海戶籍和長期居住許可，這個人群主要以高學歷、高技術等中青年人員構成。據不完全統計，歷年來這樣的人員構成的總數已經接近300萬。這樣的趨勢在未來的幾十年中會延續。屆時，這部分人及他們的子女與親屬將成為上海經濟、社會、文化等活動的主體。目前上海義務教育階段在校學生總體來說非本地戶籍人口所占比例在不斷增加，2009年是38%，2012年是45%。到2040年，義務教育中非上海戶籍人員的子女可能超過60%。可以肯定，2040年中國已經建成全國統一的義務教育制度，根據地區劃分的教育隔離制度已經取消，中專技校、職業學校等甚至已經成為義務教育的一部分。這樣的狀況可能在醫療、住房等方面同時出現。

2.2 影響未來公共服務與社區發展的社會結構因素預測

除了一般意義上的人口結構，社會結構對未來公共服務體系和社區發展也有至關重要的影響。作為社會經濟利益分配調節主要手段的公共服務，對不同人群的意義與作用也是不同的。未來主要的上海社會結構的狀況預測如下：

（1）最富裕人群占上海人口比例的10%左右

在2040年的上海，最為富裕的社會階層在上海可能占到10%，他們不一定擁有上海戶籍或居住許可，但較長時間居住在上海，其生活質量完全可以通過市場解決，而穩定的政治狀態、有序的法治秩序、良好的治安條件、公平的經濟規則和優良的生活環境對于他們可能顯得更為重要。

（2）中高收入階層的比例為40%左右

所謂中等收入階層，是指這個群體的收入比全上海當時社會平均收入高出50%—150%的群體，這個群體大致受過高等教育，就業穩定，生活處于小康以上水平，可以在市場中為子女選擇較好的教育資源，適當狀況下在市場條件下選擇醫療或養老資源。但他們的養老及退休以后的生活往往還依靠就業時期的繳費與積蓄。因此基本公共服務對他們而言是一種長期的保險與保障。

（3）中低收入階層的比例為40%左右

2040年有40%左右的人群的收入水平在當時社會平均收入左右或相當，較低的收入大約為當時平均收入的70%。他們的日常生活大致無憂，但無法自主選擇醫療資源與養老條件，他們的子女需要依靠義務教育或相關支持，社會基本公共服務對這個群體而言是生存的必要構成部分與體面生存的基本保證。

（4）最低收入及需要救濟的人數比例大致為10%

任何一個社會和城市都有這樣一個群體的存在，產生這個群體的原因多樣。這個群體的收入比例在屆時上海平均水平的50%以下，或者在平均水平的30%左右。這些家庭中往往有年老體弱者，就業困難，生活即生存，在子女教育、醫療、養老、住房等眾多方面依賴基本公共服務的提供與保障，甚至依賴社會救濟。

（5）上海戶籍人口老齡化群體平均收入將低于全市平均收入

如果2040年中國或者上海的退休年齡沒有變動，80后也將在該年月步入退休行列。但如果那時的退休年齡延遲到65以上，70后的一部分和60后都將退休。這意味著原先比較一致的退休待遇與支付方式趨向復雜化。此時改革開放前30年就業人員基本退出工作行列。改革開放30年中的工資制度相對混亂，缺乏穩定的增長機制，同時不同行業，如事業單位、公務員單位和企業單位的退休待遇高度分化。屆時在上海的退休人員將成為低收入的主要群體，其主要構成人員的收入將普遍低于當時上海的人平均收入。鑒于目前中國剛剛開始的收入分配調整，今后25年中退休的人員，基本保障性的公共服務，如養老、醫療和社區服務等成為生活質量的主要保證。

（6）完全市場途徑的教育、醫療等人口大致為15%，半市場化為30%左右

2040年，完全可以不依靠基本公共服務而實現教育、醫療、養老、住房等社會群體的總量大約占上海人口的15%；半市場化的群體，在就業期間的狀況下比例大約為40%；其余部分人群在解決這些問題上大部分或全部依賴基本公共服務體系。

2.3 城鎮居住、交通、信息發展影響公共服務發展的預測

（1）房屋產權擁有比例較高，房屋租賃成為獲得居住的主要方式

目前上海戶籍人口中有80%左右的家庭擁有一套以上的房屋產權。到2040年，上海擁有房屋產權家庭在全部人口中的比例在70%以下②數據來自上海社會科學院社會學研究所的有關調查。。因為從目前開始，上海房屋價格的上升使得外來人員和新上海人獲得房屋產權的可能性逐漸減少，而上海戶籍人口在全部人口中的比例也逐年下降，“421”家庭結構使得相當部分的人可以成為“以房養生”的人群。而外來人員在上海的居住形式將越來越傾向于租賃，房屋租賃獲得的收入將成為上海戶籍人員的重要收入來源。房屋租賃管理將成為具有重要公共產品性質的政策安排。

（2）交通的便利與速度使得上海城市的空間進一步壓縮

上海公共交通建設快速發展，使得上海的空間概念發生巨大變化。戶籍所在地和居住所在地分離的現象顯得越來越明顯，社區人口登記與事實不符的現象也越來越突出，這為一些社會公共服務信息獲得、提供途徑、結果檢驗和身份核對等方面帶來了困難。當未來外來人員數量增加、居住變動頻繁、戶籍制度改變后，各種公共服務準入、提供、核對的問題將進一步突出。

（3）通訊技術和信息獲得方式的巨大進步為未來提供了新的路徑

信息技術、數據采集、數據統計技術和互聯網技術等飛速發展，為解決居住變化和交通形態帶來的一系列問題提供了技術解決的可能，為基本公共服務提供的方式帶來了具有革命性的變化，為跨空間、跨行政、跨行業進行公共服務提供了方便。

未來在教育和醫療等方面，物聯網技術已經使得精品公共課程、遠程診斷等得以實現，這可以使得公共服務的硬件設施和人員配備發生根本的變化。在目前人們越來越熟悉和依賴網絡的條件下，未來的義務教育形態、基層衛生醫療形態等均會發生重大變化。

2.4 影響未來基本公共服務和社區發展整體環境預測

整體環境是指在全國或者上海范圍內在未來幾年，或者在2040年以前可能或必然發生的一些制度性變化，這些制度必然會帶來基本公共服務和社區發展的相應變化，可以推測的有關制度變化可能有以下幾個方面：

（1）在推進城鄉一體化制度的同時建立全國統一的基本公共服務體系；

（2）養老金轉移支付、全國基本醫療支付體系建成并開始執行；

（3）國家義務教育已經建成并統一高考，教育實現就讀招生無限制方式；

（4）戶籍制度與居住證制度合并，并將居住證制度作為人口管理制度；

（5）中國和上海人口結構的變化導致公共服務對象與重點發生變動；

（6）遺產稅與房產稅等稅收成為中國重要的財政來源；

（7）地方公共服務費用預算與使用法制化、常態化和屬地化；

（8）全國和上海統一聯網的個人、家庭和企業等信息資料系統已經建成；

（9）基本公共服務準入、核對等基本工作實現國家統一，跨地區線上操作；

（10）基本公共服務國家體制的建立要求確保上海的執行能力與實現水平。

其中最關鍵的方面是：隨著基本公共服務國家統一制度的積極推進，包括中國公民獲得基本公共服務水平的均等化、統一化和法定化，上海地區基本公共服務內容在2040年時間節點上需要重新設計。

2012年國務院頒布的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中明確了將基本公共服務分為一般和廣義兩個部分，即基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。該規劃還明確了每一項基本公共服務的國家基本標準，同時又提出為鼓勵和倡導長三角、珠三角等發達地區率先實現基本公共服務一體化。

在25年后，上海一般性公共服務應該是中國水平最好、覆蓋最全、均等程度最好、內容類型最完整，最能體現民生要求的體系，并且是與周邊、全國高度融合的體系。9大基本公共服務內容中的大部分內容已經成為國家統一制度，國家規定的基本水平已經成為每個符合條件的公民都可享用的一個常態。上海可根據實際進行相應調整。到2040年，廣義性基本公共服務中的眾多內容將成為衡量上海基本公共服務的主要內容甚至是核心內容，因為在廣義性基本公共服務，如交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全等更多地應該由當地政府承擔與完成，同時更好地反映出一個地區的發展水平與民生特點。2040年上海公共服務的特點有兩個，一個是在國家統一一般性公共服務體系在上海執行時的屬地調整以符合上海經濟社會發展的實際，另一個就是廣義性的基本公共服務體系，這是重點與核心。

3 2040年上海基本公共服務體系發展重點與戰略目標

鑒于以上表述的上海基本公共服務的存在現狀、影響因素及其變化趨勢等分析，2040年上海基本公共服務與社區規劃的特點、內容與性質都是建筑在一個發展過程、結果上的新的起點。由此推論，2040年前上海公共服務規劃的重心與任務分別有“3大重點”、“3大接軌”和“4大戰略性任務”。這是2040年的有關設計的必要前提與準備。

3.1 上海基本公共服務的3大重點

目前現在的狀況和未來的發展趨勢表明，上海基本公共服務的薄弱與不足之處在城鄉一體化、公共服務均等化和實現主體多樣化3個方面。因此在未來10—20年內，要實現以下3個重點轉移。

（1）公共服務重點向城郊轉移

目前，上海中心城區一些公共服務資源高度集中，空間的極度緊張也使得在中心區域建設其他公共服務設施變得極為困難，人口的過度聚集已導致了眾多社會問題。為延續實現以往的城市發展規劃，同時實現城鄉一體化的戰略目的，公共服務重點向上海城郊及更遠地區的轉移顯得更為必要。這些公共服務包括教育、醫療、設施、養老、環境及商業規劃、交通設施、社會服務等，同時加強該地區的社區建設、社會組織導入，培育實現推行公共服務的社會主體。

（2）公共服務重點向外來人口轉移

鑒于外來人口在未來上海經濟、社會發展中的重要地位與作用，從目前開始，公共服務內容設計與對象要開始向外來人員轉移，尤其是在教育、醫療、失業救濟、職業培訓與住房保障等方面要以外來人員作為重點加以考慮。由于上海戶籍人員中一般基本公共服務保障已經全覆蓋，需要解決的主要是碎片化與差異性問題，而外來人員則是缺位、排斥、不全等問題。

（3）一般性基本公共服務向基本與基礎轉移

在以往的公共服務設施建設與社區發展上，“高、大、上”傾向明顯，一些學校、醫院、養老機構越蓋越大，設施越來越全、越來越好，一些基本公共服務福利化傾向蓋過了保基本、保生存的托底原則。一些郊區吸收了大量外來民工子弟的中小學設施不全、師資缺乏，明顯投入不足；一些社區衛生服務機構設施簡陋，藥品不全，人員短缺；一些公共養老機構由于條件較好，收費低廉而人滿為患，一床難求。在未來的10年中努力要改變這樣的狀況，并在2030年左右建立面向基層、立足基礎、保證基本的城鄉統一的標準化一般性基本公共服務體系，在資金投入、設備配置、人員安排、任務分工上見到成效。

3.2 上海基本公共服務發展的3大接軌

根據全國和上海的發展趨勢，未來20多年中一定會面臨以下3個方面的任務，上海應爭取在這些方面走在全國之前，并為實現這些接軌做好充分準備。

（1）公共服務建設實現城鄉一體化接軌

城鄉一體化，已經是國家發展的戰略目標與現實任務，農村戶籍和城市戶籍的取消、中小城市入戶的開放已經意味著這個進程已經開始。雖然上海由于特殊原因而暫不納入這個進程，但最終納入的一天一定會到來。相反，上海應該利用這個時間差，做好與全國接軌的準備。第一步，實現上海內部公共服務發展的一體化建設，消除上海的城鄉差別；第二步，逐步縮小上海戶籍人員和外來人員在上海的公共服務差別，尤其在義務教育和基礎醫療等方面，并為未來全國社會保障的統一接續做好準備；第三，與長三角周邊地區逐步實現公共服務的跨區鏈接，在交通設施、醫保聯動、高等教育等方面逐步推開，為建成發展長三角城市帶奠定基礎、做好規劃。在這樣的基礎上，為未來上海城市的全面開放長遠謀劃，減少陣痛，實現順利轉型統一。

（2）公共服務與社區建設實現與國家和諧發展接軌

在十八屆三中全會決議的第十一、十二、十三、十四部分都涉及了基本公共服務與社會治理的具體任務，這是“兩個一百年”的具體規劃，也是上海基本公共服務體系和社區發展的具體任務。這里不僅包括城鄉一體化，而且包括了更多、更詳細的國家設計與目標，這都是實現和諧社會、小康社會和現代化社會的具體設計。因此上海有必要在法規制定、政策落實、結構調整、組織落實等方面全面與國家目標接軌。在目前中央提出“新常態”和“法治國家”的背景下，上海應該為建立統一穩定的國家制度和機制的常態化而努力，改變重點注重地方發展和利益的傾向，改革開放中形成的經濟分割、利益割據、地方至上的時代已經面臨大調整的局面。國家統一市場、主要公共政策與管理的時代已經到來。

（3）基本公共服務設計規劃與全國一體化、均等化、基礎性接軌

在十八屆三中全會中提到，要建立更加公平可持續的社會保障制度。堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則。推進機關事業單位養老保險制度改革。整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。推進城鄉最低生活保障制度統籌發展。建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調整機制。完善社會保險關系轉移接續政策，擴大參保繳費覆蓋面，適時適當降低社會保險費率。研究制定漸進式延遲退休年齡政策。加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系。健全符合國情的住房保障和供應體系，建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制。這些方面都是未來20多年中應該和必須完成的任務，這些任務不僅是城鄉統一的，而且是全國統一與統籌的。作為中國經濟最大的和人口最多的城市，既不能回避這樣的任務，也不能一蹴而就地完成這樣的任務，未來20多年就是實現這些目標的過程，任務眾多且艱巨，其中有些任務甚至可能要在2040年以后繼續推進。

3.3 上海基本公共服務4大戰略目標

未來20多年的時間中，需要逐步推進、計劃實施，在不同的時段有不同的目標與任務，以下4項是必須考慮的任務，每一項呼應鏈接。

（1）補缺：填補由于歷史原因形成的各種空缺

目前上海的基本公共服務體系和社區發展還有眾多缺陷，這樣的狀況應該在10—15年內解決，如教育資源、醫療資源分布不均的問題；城鄉公共服務費用來源的不一致問題；醫療機構的布局與公益性維持；公共信息的收集與共享問題，等等。這些問題需要在不長的時間內做出安排或決定，并在全國推行和建立全國統一制度前基本解決這些問題。

（2）均平：減少由于戶籍或身份導致的不平等

發展成果讓公民共享是一個既定的方針，由于歷史的原因，人們在醫療、退休收入、養老、社會救濟、住房保障等方面還存在巨大差異。未來要逐步將這些不平等拉平或縮小差距，在制度上避免這樣的問題再度產生。到了2030年以后，由于過去舊制度導致的各種公共服務不平等狀況的人員將逐步老化并逐步退出社會保障或公共服務領域，以后的相關制度體系應該是公開、透明、規則公平，2040年后的公共服務不合理、不均等和不公平現象趨于消亡。

（3）建制：清理原有各種政策規定并制定新規

在國家建制原則與目標越來越明確的前提下，原上海制定的有關一般基本公共服務的規章制度與政策規定中與此不符的內容必須糾正或改進，如城保、鎮保、農保的區分與實施應該歸一，實現統一的城鄉居民社會保障制度；又如基本醫療保障的建立，要求目前就醫模式有所調整，改變不同層級的醫療方式，如就診方式與收費標準。在信息采集準確的前提下，應該制定明確的時間表與路線圖，區別對待不同人群，直至全國新制度的全面推進與實行。

（4）布局：搭建完善公共服務發展體系

以上的所有準備和工作都是為了做一個“局”，即融入、實現國家統一的基本公共服務體系與社區發展。這個局包含兩個方面：為與國家政策接軌布局，與周邊地區城市的布局配套；為上海均等化社會保障布局，逐步統一公共服務體系。

只有實現了這樣的布局，上海和中國公共服務體系的“新常態”才能出現。

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