南水北調配套工程土地復墾機制的探討

□程 浩（河南省南水北調中線工程建設管理局）

1 配套工程基本情況

南水北調中線一期工程調水規模95億m3，全省南水北調受水區供水配套工程總分配水量29.94億m3。主要向南陽、平頂山、漯河、周口、許昌、鄭州、焦作、新鄉、鶴壁、濮陽、安陽等11座省轄市市區和所屬的7個縣級市、25個縣城等48個供水目標提供生活和工業用水。因此，配套工程土地復墾工作顯得尤為重要。

2 配套工程臨時用地特征

一是臨時用地數量大，地塊呈條帶狀分布，影響因素較多；二是臨時占地的地類包括耕地、林地和未利用地，以耕地居多；三是使用完畢需要復墾退還，不存在被占地農民安置問題，但是，由于管線鋪設運行后，對后期土地使用以及對農作物的產量有一定限制和影響，造成復墾退還難度增大；四是監督管理工作量大，由于配套工程屬線性工程，臨時用地的影響面廣以及征用、使用和復墾屬不同責任主體，給臨時用地的有效監管帶來困難。

3 配套工程土地復墾的質量標準

3.1 土地復墾目標

包括管溝開挖、臨時堆土、施工交通、施工營地、施工點、施工導流等所有臨時用地。

3.2 生態效益指標

臨時用地使用后均恢復到原地面高程，與周邊地形整體協調。所有臨時用地復墾后均按原標準恢復、或根據實際情況及周邊條件適當優化場內道路及灌溉設施，耕作條件有效地改善，地力至少恢復到使用前水平。

4 配套工程土地復墾工作的基本程序

4.1 由建設單位負責的工程步驟及技術措施

一是勘邊定界：使用臨時用地前，在用地范圍邊界設置能夠直接辨認的標識，并負責在臨時用地使用期間的損毀修復。二是地表清理：將地面不適宜耕作的雜物（廢棄建筑材料等）清理干凈。三是耕作層剝離：將耕作層剝離0.50m（如果耕作層<0.50 m，由縣級征遷部門會同有關方面及時認可，按實際土層厚度剝離），剝離過程中要避免沙卵石等不宜耕作的物質混入。表層土單獨堆放，表層土以下開挖根據土壤特性分層開挖、分層堆放。四是耕作層土壤存放：耕作層剝離后集中堆放在堆土側臨時堆存場內，堆高一般≤3m，邊坡控制在1:1.50左右；建設單位負責耕作層土壤的管護，避免雨水沖刷流失和盜用，必要時采取適當保護措施，需采取裝土編織袋擋坎等臨時防護措施的，其費用計入水土保持專項投資。五是臨時交通：占壓范圍內道路縱橫交錯，根據當地政府和群眾意愿，結合工程施工用地規劃，在臨時用地范圍內修建臨時繞行道路與該路連接，保證正常通行，施工結束后恢復原有交通道路。六是管溝回填：回填材料為原土，按照開挖分層土料逆序回填，回填材料應均勻散布在管溝內，沿管道兩側均勻回填，回填要分層壓實，回填后要滿足可以開始復墾工作的要求。

4.2 由土地復墾實施單位負責的工程步驟及技術措施

一是耕作層恢復：施工結束碾壓回填完畢后，將使用前推出堆放的耕作層土壤攤鋪、平整、壓實。二是灌溉設施恢復：宜按原狀恢復，結合地方意見也可按原標準結合周邊渠道布局進行恢復。三是道路恢復：宜按原狀恢復，結合地方意見也可按原標準結合周邊道路布局進行恢復。四是地力恢復：通過增施化肥、農家肥等措施恢復地力。

5 配套工程土地復墾工作機制

5.1 建立工作機制

5.1.1 省南水北調建管局

省南水北調建管局為項目法人，在申請用地前，負責組織編制土地復墾方案，報有審核權的國土資源部門審核批準。負責土地復墾工作監督管理，制定土地復墾總體計劃，撥付土地復墾經費。

5.1.2 市級征遷機構

為本轄區土地復墾工作責任主體。審查各縣（區）征遷機構所報的土地復墾計劃；對土地復墾相關的工作進行指導；土地復墾計劃審查通過后，及時撥付復墾經費。

5.1.3 市、縣國土資源部門

負責復墾的管理、監督檢查。

5.1.4 縣（區）征遷機構

縣（區）征遷機構對返還的土地，根據批準的土地復墾方案，會同建設管理單位編制本行政區域的土地復墾實施計劃并上報市級征遷機構；在土地復墾計劃經上級單位批準后組織實施工作。

5.1.5 設計單位

設計單位在整個土地復墾中全程參與，配合工作，并摸清每塊土地的使用情況，作為下一步編制設計變更報告的依據。

5.1.6 監理單位

監理單位在整個土地復墾中全程參與，進行監督，參與驗收。

5.2 明確各方職責

5.2.1 建設單位

作為臨時用地使用的責任主體，負責臨時用地的使用、管理。參與臨時用地土地復墾方案評審；復墾方案評審通過后，根據復墾方案遵照土地復墾工作的基本程序，組織實施相關工程步驟及技術措施，經相關部門組織驗收后，移交征遷機構。

5.2.2 設計單位

在初步設計報告編制中同時完成臨時用地土地復墾方案專題報告，在技術施工階段編制土地復墾實施方案。與施工單位做好設計交底工作，明確各項臨時用地的使用方向。

5.2.3 征遷機構

省級南水北調征遷機構參與全省南水北調工程臨時用地復墾工作的監督管理。組織臨時用地復墾方案及復墾設計報告的評審，參與臨時用地復墾招標和驗收工作并負責協調各方關系。市級南水北調征遷機構參與本行政區內南水北調工程臨時用地復墾工作的監督管理。參與臨時用地復墾招標工作，參與臨時用地復墾竣工驗收工作并負責協調各方關系。縣南水北調征遷機構為地方政府的辦事機構負責臨時用地復墾的協調并參與監督，土地復墾通過驗收后，負責臨時用地復墾后的交接。

5.2.4 地方國土部門

縣級以上地方人民政府國土資源主管部門負責本行政區域土地復墾的監督管理工作。根據審批權限負責臨時用地復墾方案的評審，監督檢查土地復墾工作，負責組織土地復墾驗收，出具驗收合格材料或整改意見。

5.2.5 鄉鎮、村

認真了解土地復墾實施方案。在廣泛征求群眾意見的基礎上，以臨時占地協議為依據，根據各種臨時占地具體情況提出建設性意見。

參與施工單位臨時占地使用監督及土地復墾監督。參與土地復墾驗收。征求農戶代表意見，對其提出的合理意見提交驗收主管部門。

對已按復墾實施方案完成復墾且驗收合格的地塊應及時接地，及時做好群眾工作，落實土地分戶，交給農民耕種。負責維持好本轄區內的土地復墾施工場地秩序，確保土地復墾順利施工。

6 結語

6.1 強化項目法人臨時用地管理工作

組織開展初步設計時，要向設計單位明確提出臨時用地設計質量要求，不僅要求設計單位按照“統一規劃、源頭控制、防復結合”的原則，還要求設計單位加強臨時用地設計涉及的勘測、施工、征遷三個專業的協同合作，盡量控制或減少對土地資源不必要的破壞，做到土地復墾與生產建設統一規劃。

6.2 完善臨時用地和土地復墾管理的有關規定

在土地復墾的協調機制、約束機制、監督機制等方面制定相應的配套政策，明確復墾義務人和復墾的具體要求，明確臨時用地使用監管辦法和監管人，明確各利益相關主體的責、權、利，規范工作程序，優化工作流程，健全各利益相關群體的約束機制，用制度管理、規范臨時用地的使用與復墾,解決實際工作中遇到的問題。

6.3 加強監督管理，實行全程公眾參與

臨時占地復墾工作是一個重要的工作。當地主管部門要加派人手，對土地復耕的情況進行及時的監督和管理。為了確保土地復墾的質量，政府應提倡與臨時占地相關人員，如土地使用者、當地村干部等，全程參與臨時占地的復墾工作。要把臨時占地的復墾工作置于公眾的監督之下，以此來保障土地復墾過程中不會偷工減料，降低復耕標準和質量。