新預算法下地方政府債務風險防控探究

管玉萍

（臨沂市羅莊區財政局 山東·臨沂 276000）

一、引言

2008 年金融危機的爆發給世界經濟的發展帶來了重創，面對這一形勢我國政府快速做出反應，并推出了總值在4 萬億元的投資計劃，采取了一系列擴大內需的有效措施。各地方政府為了能夠獲得更多的投資項目和配套資金，通過各種途徑舉債。據不完全數據資料統計，各地政府的投資規模已經超過了20 萬億元。在此大背景下，各地方政府面對的橫向競爭壓力逐漸增加，在政績考核的誤導下不斷增加預算外支出，各地政府中存在的利用體制外隱性債務收入來發展經濟的事實已經基本確定，這就導致地方政府債務規模逐年增加。我國新預算法修訂實施后，新預算法中允許省級地方政府發行地方債券，這也就使得地方政府的債務管理逐漸向著規范化、制度化、科學化、法制化的發展方向。與此同時，新預算法的實施，使得地方債務風險管理也迎來了新的挑戰。

二、新預算法對地方政府債務的影響

我國預算法最早是于1994 年通過的，其中明確規定：除法律和國務院另有規定，否則各地方政府不能發行地方政府債券。但是，隨著我國經濟的不斷發展和各地城鎮化建設發展步伐的加快，各地方政府加大了基礎設施建設的投資力度，對建設資金的需求缺口也在增加。經過多年的努力，2014 年，我國重新修訂了《預算法》，其中第三十五條中明確規定：經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內通過發行地方債務的方式籌措。但是，舉借債務的規模則由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。對于舉借債務的用途有明確的要求，用于公益性支出，不得用于政府的經常性支出。

上述新預算法中關于允許地方政府舉借債務的相關規定中可以看出：第一，限制了舉借債務的主體，只能是經國務院批準的省級政府；第二，對舉借債務的用途進行了限制，只能用于公益性資本支出，而不能用于地方政府部門的經常性辦公或其他支出；第三，對舉借債務的規模進行了限制，即：由國務院報全國人大或者全國人大常委會批準，省政府在國務院下達的限額內進行舉借債務，并將其列入到政府預算的調整方案中，再報本級人大常委會批準；第四，對舉借債務的方式進行了限制，要求地方政府只能通過發行地方政府債券的形式舉借債務，不能采取其他方式，地方政府更不能為任何個人與單位提供債務擔保；第五，對地方政府債務風險進行了控制，地方政府舉借債務必須具備償還計劃、擁有穩定的償還資金的來源，國務院還建立了關于地方政府債務風險評估預警機制、應急處置機制、責任追究機制等。可見，上述新預算法中關于地方政府債務的規定十分詳細，這樣做不僅堅持了從嚴控制地方債務的基本原則，更促進了地方經濟發展的現實要求，還從法律上對地方政府舉借債務的問題進行了明確的規定。新預算法中關于地方政府債務的規定將地方政府融資行為徹底暴露在陽光下，這有利于廣大社會公眾、國家財政、人大等及時對地方政府的債務融資行為進行監督，有效地防范、化解、規避了地方債務風險的發生，為促進地方政府經濟的發展創造了條件。

三、新預算法修改后地方債務風險控制面臨的新挑戰

（一）省級政府發行債務是否能夠滿足各市、縣、鄉鎮的建設資金需求的挑戰

就目前我國審計署公布的全國各地方政府債務總額情況來看，基本上處于可控的狀態中，但是，由于地方債務的總量增速過快，地方政府債務在未來的年度內需要償還的債務比例逐年增加。這也從另一個層面表明，地方政府債務融資的還本付息壓力逐漸增加。考慮到各地方政府還在繼續進行新型城鎮化基礎建設，資金的需求缺口仍很大，而我國新預算法中明確規定，地方政府不得以其他形式舉借債務，這樣一來，在短時期內面臨的第一個挑戰就是，地方政府債券發行量能否滿足地方政府債務資金的需要。

（二）中央政府不救助原則下地方政府面臨的債務風險管控挑戰

為了進一步硬化預算約束，防止出現道德風險，我國國務院于2014 年9 月21 日下發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確提出：地方政府對舉借債務負有償還的責任，中央政府不得救助。這就為地方政府的債務管理帶來了挑戰，例如，有的地方政府的存量債務較高，如果僅依靠本級政府來還本付息還存在一定的困難，風險隱患也增加。另外，在我國的單一制體制下各級政府如何實現債務風險的分級管控，也是目前存在的問題。

（三）地方政府投融資平臺的轉型和發展形成了隱性負債如何管理的挑戰

《關于加強地方政府性債務管理的意見》中提出，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府的投融資平臺轉型和發展的重要方向就是同社會資本進行合作，即PPP模式。但是，由于PPP模式的項目一般經營期都在20-30 年，投資的金額較大、要求的技術較高，如果站在地方政府債務管理的角度，政府與社會資本合作項目中的財政補貼等就會形成新的隱性債務，這對地方政府的債務管理是一項新的挑戰。

四、加強新預算法下地方政府債務風險的舉措

（一）建立并完善全口徑債務預算管理機制

各地方政府應在對原來債務存量甄別的基礎上，再加上預算法實施后的新增債務都要納入全口徑債務預算管理中進行統一管理。簡單而言就是對不同類型的地方政府債務分別納入不同的預算管理，例如：對于在發行債券時并沒有具體項目對應的應由政府統一籌劃使用債務資金，對于在推行PPP項目中由政府承諾、擔保所形成的隱性債務，如果并未發生支付時，應在政府預報表中單獨說明。

（二）逐步建立地方財政破產制度

中央已經明確對地方債務采取不救助的原則，并再次強調誰借誰還，風險自擔的基本原則。正是基于此情況，有的省級政府也對下面的市縣政府的債務采取了不救助的原則。那么，面對這一問題，各市級地方政府應迅速建立地方政府財政破產制度，這也是新預算法實施后各地方政府債務管理中的必然選擇。

（三）建立以中期預算管理為核心的隱性債務增長控制機制

我國已經開始于2015 年起編制3 年期的中期預算框架。它為我國地方政府加強隱性債務風險管理提供了機遇。各級政府可以利用這一契機有效地控制隱性債務的增長。由于隱性債務的特點，在編制年度預算時不能直接將其還本付息支出列入預算中，而只能是在預算報表說明中進行解釋，從而無法全面的反映隱性債務的增長趨勢、調整等問題。但是，三年期中期預算框架的建立以及滾動發展，將有效地控制隱性債務的增長，并對地方政府的債務風險進行化解和防范。

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