關于盤活財政存量資金促發展實踐探索與思考

柳曉東 梁遺強 梁修全

（保康縣財政局 湖北 襄陽）

一、盤活財政存量資金是保康經濟發展新常態的需要

保康縣作為秦巴山片區扶貧攻堅縣、全省脫貧奔小康試點縣，以生態文化旅游為主的第三產業尚處建設階段，工業以磷化工濟為主，一枝獨秀處于低迷期，以煙葉、核桃、茶葉、食用菌、蔬菜為主，特色農業稅收貢獻力度小，全縣規模以上企業僅89 家，財政收入塊頭小、總量少，作為山區小縣，保康縣級財力面臨著嚴重不足，要想謀求更大作為，盤活財政存量資金、優化資源配置、提高支出績效不失為彌補地方財力缺口的明智選擇。

（1）有助于平衡財政的收支。盡管近年來，保康縣財政收入連續多年實現快速增長，但相對于全縣經濟社會各方面對財政資金的需要，財政收支的矛盾還十分突出。努力盤活財政存量資金，避免財政資源閑置，對緩解財政收支矛盾具有重要意義。比如財政存量資金存在銀行，可以產生一定的利息，成為各級財政的額外收入。

（2）有助于保障財政資金的安全。財政資金的閑置，總是會引來各有關方面的關注，甚至被別有用心的人巧立名目違規使用，造成資金的挪用和浪費。通過盤活財政存量資金，盡可能壓縮資金規模，努力將存量資金控制在必要的范圍內，可以提高資金的安全性，同時也有助于財政資金的統籌使用，做到 手中有糧，心中不慌 。

（3）有助于提高財政資金使用效益。提高財政資金效益是加快建設公共財政的客觀需要。目前，地方在經濟建設中，一方面因缺資金短缺向金融部門借貸，同時財政支付高額利息，另一方面，大量的資金又存在財政專戶上不能用或不敢用，這些現象是不符合資本流動性原則的，同時也是極大的浪費，降低了財政資金的使用效益。因此，盤活財政存量資金，將閑置資金用到該用的地方去，有助于其發揮更大的社會效益和經濟效益。

（4）有助于倒逼財政體制改革和完善。通過對財政存量資金激活過程中發現在財政資使用和管理中存在的制度上的不足和漏洞，暴露出體制上的弊端。從而促使政府加大對財政稅收體制的改革力度，財政預算執行的制度建設。如為《新預算法實施條例》制定提供一定的可靠的現實依據，堅持量入為出，量財辦事。

二、盤活財政存量資金的具體實踐及思路

盤出存量是手段，把存量資金用到刀刃上，緩解當前 資金荒，發揮財政資金的應有效益，這才是盤活財政存量資金的真正目的。在如何用好用活存量資金上，保康縣主要采取了以下措施。

（1）預算講求績效。積極推進建立健全 預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用 的預算績效管理機制。部門預算編制設定績效目標，財政部門審核績效目標，預算經人大批準后，財政部門批復績效目標。成立財政投資評審中心，對縣直各部門30 萬元及以上項目支出全部納入績效目標管理，定期開展績效評價，加強資金使用監管。通過推進全過程預算績效管理和項目投資評審工作，大幅提升了財政資金使用效益和效率。

（2）支出優化結構。堅持集中存量財力辦正事，勤儉節約辦大事，優結構，論績效。嚴格執行中央 八項規定 和《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，嚴格控制三公 經費支出和一般性支出，嚴格規范津補貼，嚴格公務用車管理，制定基本經費定額標準，集中財力保運轉、保民生、保發展，把有限的財力用在刀刃上。制定《全縣若干民生工程兩年行動綱要》，把財力向民生領域傾斜，著力解決農村 八難 問題和群眾關心、關注問題，確保人民群眾共享改革發展成果。2014 年，全縣民生支出占財政總支出的比例達79.9%。存量資金優先用在保障民生上，用在全力支持縣域經濟發展上，用在全力支持項目建設上，用在落實縣委、縣政府重大決策部署上。

（3）機制著眼長效。在盤活存量的同時，我們著眼長遠，建立機制規范運行，著力減少財政存量資金。一是嚴格實行資產配置預算管理、項目支出 零基預算，對以前結轉不需按原用途使用的預算資金，按規定調劑用于本部門、本單位其他項目，確保預算不虛；二是嚴格執行 二上二下 程序要求，統納各方意見，確保預算編制不偏；三是打足打滿部門政策內的人員經費和基本運轉經費，打消部門對預算不足的顧慮；四是縣領導嚴格法規意識，模范遵守《預算法》，不搞一事一議、臨時審批；五是嵌入國庫資金支付監控軟件，問責資金遲滯，杜絕資金隨意劃轉，從源頭上壓減財政存量資金形成的制度空間積極盤活，讓錢動起來、用起來，加快資金運轉速度，提高資金使用效率，確保資金效益不空。

三、活財政存量資金存在問題及原因癥結

總體來看，保康縣對于財政存量資金的盤活雖然采取了一些措施，制定了一些辦法，取得了一定的成效，積極發揮了財政存量資金的效應，但還是存在一些問題，主要表現在：一是財政資金閑置與政府債務規模增加并存的矛盾。前幾年，一方面政府財政收入大量進賬，另一方面大把錢花不出去；一方面政府不斷舉債，另一方面卻有許多錢在 睡大覺 。二是財政資金閑置與經濟發展 失血 并存的矛盾。資金不足一直是制約保康發展的最大瓶頸，大量生態旅游基礎設施建設、民生項目因為資金不足而進展緩慢，企業融資難，但大量流動性資金卻滯留在金融體系內空轉，寶貴的財政資金因為管理不嚴趴在賬上閑置沉淀，并未有效用于支持實體經濟，促進經濟結構調整以及經濟增長。

財政存量資金的形成，雖然直接反映的是預算執行不到位、預算編制不合理、資金監管不到位、轉移支付不規范等問題，但綜合起來既有歷史的慣性，又有現實的動因；既有技術操作方面的因素，又有體制機制的固性；既有客觀的一面，也有不合理的一面。

一是歷年結余結轉較多。近年來，隨著地方財力的不斷增長，財政專戶存款逐漸成為各商業銀行市場營銷的重點（財政存量資金相對于銀行來說就是 頭寸），受利益驅動，大量財政資金通過庫款支撥、專戶歸集、上級調撥等形式滯留在各類財政專戶上，形成了國庫資金的體外循環。

二是專項轉移支付結存。撥付地方的專項轉移支付，因為在程序上，沒有建立科學的項目評審和決策制度；在時間上，往往集中到年底下達，缺乏必要的可行性研究；在管理上，以撥代管，導至年末余額放大；同時因收入與支出在季度間的不平衡，也導致部分資金閑置形成結存。

三是缺乏預算績效審查。政府部門有強烈的預算最大化沖動，爭取了遠遠超過自身消化能力的預算，由此導致專項資金的預算計劃執行率低、資金閑置率高。加之現行的專戶資金疏于管理加劇了這一現象的惡化，在編制每年的部門預算時，有的部門沒有按規定將上年的專項結余編入下一年的預算，財政預算安排也未考慮部門上年的專項結余，這樣導致專項結余不僅沒有重新安排或收回，反而逐漸增大。

四是項目設置交叉分散。由于專項項目分配制度不夠合理，資金投向較為分散，重點不突出，幾乎覆蓋了所有預算支出項目，并且補助對象涉及各行業，這就使得龐大的專項轉移支付資金分散到地方后資金量會變小，真正想做項目的地方拿到資金后也難以啟動項目。此外，專項項目資金用途主要用于地方事務，但是審批決策卻集中于中央部門，信息不對稱也容易造成部分項目脫離實際，難以實施。一些財政專戶資金如移民資金、教育專項等，時常要接受上級部門的專項檢查，其資金按要求不能與其他專戶發生往來，地方政府缺乏預算自主權，客觀上使得資金使用上失去了靈活性和主動性，只能滯留在相關專戶內，影響了財政專款的使用績效，造成專項資金使用效率不高，形成了資金的積淀。

五是工程預算執行不力。受宏觀經濟環境影響，部分項目單位執行進度較慢，達不到資金撥付標準，造成資金不能及時按要求撥付。尤其是保康縣這樣一個全山區縣、國家重點扶貧縣，財力有限，有些項目地方配套資金不能及時到位，項目不能如期實施，影響了資金運轉速度。

四、繼續盤活財政存量資金的措施和建議

財政資金是進行各項經濟社會活動的財力保證，對主導社會資金的運作有著巨大的控制力和影響力。財政資金作為公共資金，既然來源于社會和人民，就必須精打細算、高效使用。大量的財政存量資金，目前對政府聚財、生財以支持促進經濟社會發展而言，是機遇，是利好。但從長遠看，過多的財政存量資金，本身就凸顯出政府在理財方面的不合理性和非績效性，不利于財政資金作用的正常發揮，不利于正常的財政經濟秩序運行。形成存量，發生沉淀，是不順暢的結果，是財政資金流的 回水灣，容易積淀諸多雜質，隱患多多。盤活存量，只是糾偏、校罔，而絕不應成為一種常態。必須在繼續有效妥善利用現有財政存量資金的同時，以更大氣力改革完善體制機制、規范財政運行，努力消除或減少財政存量資金，有效防止資金沉淀，讓財政資金在陽光下順暢規范自由流動，凸顯即時效應，促進財政資金效益的最大化，以穩定、科學的財政收支帶來穩定的經濟效益。

1.持續清理存量，不留盲區，把該清的清出來，做好存量 加法

按照《省人民政府辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（鄂政辦發[2015]19 號），對2012 年及以前年度的結轉結余資金，全部收回縣級財政統籌用于保障和改善民生、推動產業轉型升級、提升基礎設施水平等；對2013 年以后的結轉結余資金，要督促項目加快執行進度；對不需按原項目用途使用的，在不改變資金類級科目用途的基礎上，調整用于同一類級科目下的其他項目。同時，加強資金監管，嚴肅財經紀律，防止片面追求進度，不講效益亂花錢的行為。全面清理財政暫付款與財政周轉金，借給預算單位的款項，通過調整預算、抵扣預算等方式收回；借給非預算單位的款項，采取包括法律手段在內的多種措施收回。

2.統籌利用存量資金，合理安排財政支出，做好資金乘法

發揮財政政策杠桿效應，注重財政資金的 乘數、放大功能，用準、用活財政存量資金。繼續將存量資金優先用于民生項目，同時，要用市場的辦法，利用財政存量資金支持實體經濟的發展。重點培育市場要素和市場中介，注資壯大擔保公司，為本地企業提供融資擔保，通過擔保融資，四兩撥千金 ，形成資金杠桿放大作用。建立企業發展基金，選擇一批科技含量高、市場容量大、成長型和信用度良好的企業作為備選扶持庫，在企業出現還貸難時，幫助其償還到期貸款，企業獲取新貸款后再將相關款項還回財政，以此促進縣域企業健康、持續發展。實行財政存量資金集中專存。將財政存量資金集中存放央行國庫。人民銀行充分履行經理國庫職責，把握國庫現金管理操作權，將所有財政存量資金納入央行貨幣調控范疇，確保效率和安全。

3.改革規范預算管理，促進財政資金高效流動，做好存量 減法

（1）強化預算管理。一是科學精細編制預算。牢固過 緊日子 思想，一方面壓縮不必要的支出，另一方面調整財政支出結構，對部門基本支出，按規定標準核實打足，不留缺口。對部門項目支出，加強事前論證，提高預算編制的準確性。充分強化績效評價和項目投資評審結果運用，凡應細化的預算支出，年初都要細化編制到具體使用項目、具體使用單位，設定切實可行的績效和評審責任目標，減少預算執行中的二次分配。在財政資金分配中更多引入競爭性機制，減少政府部門自由裁量權，同時探索引入第三方機構對政府花錢進行績效評價。二是加快預算執行。對年初部門預算安排的各項資金，制訂合理的用款計劃，同時加大項目預算實施力度，努力實現預算資金的均衡支付；需在年度執行中細化的項目以及中央和省追加的專款，要及時制訂使用方案并盡快撥付，防止年終集中突擊辦理。上級政府對下級的轉移支付應提前預告，及時撥付，以避免年末匆忙劃撥資金、造成資金沉淀結存現象。三是建立健全預算執行約束機制。盡快建立科學合理的支出標準和預算定額，增強預算分配和執行的透明度。全面推行真正意義上的國庫集中收付，取消所有財政專戶等過渡賬戶，實現所有預算收入直接入庫，預算支出直接到最終用戶，集中所有財政存量資金到國庫。同時，簡化項目審批程序，加快跨年度項目施工進度。

（2）規范資金運行。一是嚴格賬戶管理。全面清理財政專戶，對省財政廳明確清理撤銷的財政專戶，嚴格清理歸并或撤戶。嚴格專戶資金管理，禁止將財政專戶資金借出周轉使用或轉出專戶進行保值增值。按照規定用途使用專戶資金，嚴禁擅自改變財政專戶的用途。清理撤銷的財政專戶中的資金，按規定并入其他財政專戶分賬核算或及時繳入國庫。嚴禁違規將財政資金從國庫轉入財政專戶并虛列支出，嚴禁將財政資金支付到預算單位實有資金銀行賬戶。二是管好財政存款。將財政專戶資金由活期存款調整為協定存款；在目前銀行存、貸款利率己放開的情況下，通過招標方式，確定財政專戶資金在各銀行的份額，杜絕各因商業銀行的逐利行為形成的財政資金積淀。三是及時下達各項資金。對中央和省級一般轉移支付和專項轉移支付資金，縣級財政分別在本級人民代表大會批準預算后30 日內，正式下達到各部門。對有指定用途和項目的資金，按規定的項目和用途盡快予以落實，確保資金及時有效撥付。

4.整合財政專項資金，精簡資金項目設置，做小存量分母，探索分配 除法

建議省財政廳通過取消、減少、整合財政專項資金以及增加一般性轉移支付等方式，對轉移支付進行分類清理。在資金總量一定的情況下，通過優化精簡項目，做小分配的 分母 ，增大每個項目資金規模，改變專項資金撒胡椒面的現象，聚集財力辦好事。一是取消支出到期、支出績效不高以及與 八項規定 不相符的項目；二是整合歸并用途相近、扶持對象相同，補助重復交叉的項目；三是調整競爭性領域專項資金投向，涉企補助資金的扶持重點向支持產業集群和公共服務平臺轉變，優先支持股權投資、融資擔保、市場開拓和自主創新，資金分配上重點突出與企業財稅貢獻相掛鉤，提高財政資金投入產出效率；四是增加一般性轉移支付規模和比例，將補助市縣金額相對固定、采取因素法為主分配的專項轉移支付，逐步納入一般轉移支付補助范圍，進一步優化轉移支付結構，提高縣級財政保障能力。