城市土地資產的有效經營及管理

蘇云波

（淮安市淮陰區安全生產監督管理局 江蘇·淮安 223001）

一、我國城市土地資產經營管理存在的問題

我國的城市經營管理模式至上世紀九十年代開始實施，土地資產是城市經營的核心，是最大的國有資產，土地資產如何在政府的宏觀調控下實現最大土地價值是城市管理的核心工作。由于我國土地資產的經營管理仍處于初步發展階段，相關體制還不健全，各個城市都在探尋適合自己的土地資產經營管理模式，但每種模式都存在不同程度的局限性。目前土地儲備制度是我國土地資產經營管理主要采用的方法，但實踐證明該模式的管理體制中也存在一定問題。

（一）政府職能和市場職能兼于一身

目前我國很多城市在實行土地儲備制度過程中，土地儲備機構同時發揮了兩種職能，即市場職能和政府職能。市場職能是指土地儲備機構通過盤活存量土地以實現土地資產的最大價值，提高政府土地資產收益。政府職能是指對土地市場以及土地資源配置的調控和優化。對于市場行為來講，其追求的是經營利益，對于政府行為來講，其追求的社會公平和公正。在沒有健全、有效的制度約束和法律保障的情況下，一個主體機構同時發揮兩種職能通常是很難發揮良好作用的，這就對城市土地儲備工作的開展和城市土地儲備的進一步發展造成了一定影響。

（二）土地儲備機構的土地經營工作無法有效開展

城市土地儲備機構屬于事業單位，自然少不了多數事業單位存在的通病。首先，政務權利不獨立；其次，人事制度缺乏靈活性；另外，缺乏經營決策權。城市土地儲備機構的人事制度和財務制度缺乏獨立性導致其經營決策很大程度受到行政干預，機構的業務操作需要在政府行政意見的干預下進行，所以土地儲備機構的經營行為無法實現完全意義上的市場行為，只能說是長官意志，不能體現出城市土地經營的經濟規律和市場規律。政務權利不獨立、人事制度缺乏靈活性以及缺乏經營決策權導致城市土地儲備機構很難發揮市場職能，更不利于實現城市土地的最大收益，進而更難發揮政府職能。因此土地資產的經營管理主體應該屬于自負盈虧的企業性質。

（三）土地管理部門缺乏有效監督

政府代表著公眾利益，在追求社會經濟快速發展的同時也需要實現公眾管理的高效性，以維護社會的公平、公正。但在實際情況中，城市的經濟發展水平是政府政績的主要體現，而城市的經濟發展需要大量資金支持，所以很多城市在缺乏資金支持的情況下往往以低地價甚至零地價的條件引入投資商。隨著城市建成區地價的不斷升高，很多開發區建設和農用地開始被征用，進而造成土地經營秩序混亂，土地資產嚴重流失的現象。所以政府需要有效發揮土地管理職能，嚴格保護耕地，預防農用地嚴重流失。對于地方政府而言，但經濟發展與土地管理發生沖突的時候，土地管理往往要讓步于經濟發展，這主要是因為政府擁有土地資產經營權的同時也發揮了土地管理權力，土地資源管理局因為受到政府各方面制約導致無法發揮監督管理職能，進而出現了很多違法、違規操作。

（四）土地儲備資金風險較大

城市土地儲備機構的資金來源主要是銀行貸款，因為貸款數額較大，所以需要承擔很重的利息。城市土地儲備機構用于償還銀行貸款、利息的途徑主要有兩個，第一是將未經過開發的土地倉促出讓，沒有實現土地的最大收益；第二，經過開發、整理的土地沒有等到出讓好時機的情況下匆匆出讓，土地供應失去穩定性、計劃性，沒有達到宏觀調控的效果。因為土地市場的波動性較大，地價極不穩定，而土地儲備機構對銀行的依賴性較強，很多情況下不能及時償還銀行貸款，如此以來就容易形成不良貸款，甚至引發經濟危機。所以鑒于上述問題，城市土地資產的經營管理模式需要改革、創新。

二、城市土地資產有效經營及管理的建議

（一）完善經營主體

城市土地資產經營管理的過程主要包括四個步驟，第一，劃定土地儲備范圍；第二，編制土地儲備計劃；第三，實施土地收儲；第四，土地出讓。其中土地儲備范圍的劃定以及土地儲備計劃的編制兩個環節具有行政性特點，屬于政府行為，是土地經營管理的宏觀調控手段。土地的收儲和出讓其實就是土地的買和賣，土地從原來的用地者手中拿回之后經過開發、整理后進行收儲，并等到合適的時機將土地的使用權出讓給新的用地者。土地的收儲和出讓過程具有經營特點，屬于企業行為。

結合我國的土地資源管理策略，需要有多個部門來完成土地資源管理的政府職能，即土地資產管理委員會、國有土地資源管理局以及土地儲備機構。其中國有土地資源管理局主要負責對土地資產經營的監督管理，土地資產管理委員會為決策主體，而土地儲備機構只負責土地儲備和出讓計劃的編制工作。此外，可以成立土地開發公司，有土地開發公司承擔城市土地經營的市場職能，并通過一定的制約機制來規范土地經營管理，在政府宏觀調控的條件下，不僅要增加政府收益，同時也要激發經營主體的活力和積極性。

（二）實施多渠道的融資機制

采用多種融資方式，將社會閑散資金籌集起來，以便為土地資產經營管理提供雄厚的資金實力。目前，銀行貸款、發放權益性股份、引進項目開發商等等融資方式都是我國法律允許的。土地開發公司一般首選的融資方式是籌集自有資金，然后是引進項目投資商，最后是發行公司股票、土地債券以及金融機構貸款。幾種融資方式相比，銀行貸款相比發行債券、股票融資以及引進項目投資商成本要高，貸款風險完全由土地開發公司承擔，而且貸款期限短，不適合長期經營，而其他融資方式就可以將風險分散。

（三）建立合理科學的利益分配機制

利益分配機制是改革的核心，對改革成敗有著決定性作用。調控土地市場、實現政府最大收益是城市土地資產的經營管理的主要目標，此部分為土地資產經營管理的公共收益，屬于外部收益。以往的利益分配在政府和銀行兩者之間進行，這種利益分配模式不僅不利于土地儲備機構的良好運作，同時也無法進一步提高城市土地資產經營管理的市場化程度。所以利益分配有必要轉換成在政府與土地經營主體兩者之間進行，利益分配機制的關鍵就在于公共利益私人化以及外部效益內部化，以激發經營主體追逐利益的積極性，在爭取私人利益最大化的同時實現政府的最大公共利益。

三、結語

土地屬于不可再生資源，是人類賴以生存的基礎，是社會經濟發展的重要資源。土地是城市建設的基本要素，城市土地的合理利用和科學管理對城市建設以及可持續發展有著重要意義。我國的城市經營管理仍處于發展和不斷探索階段，需要對實踐反映出來的問題不斷研究，總結，以尋求更完善的土地資產經營管理策略，實現土地最大價值，以促進城市建設和經濟發展。

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