新形勢下加強對“一把手”權力制約監督的探討

李旭輝

(晉中市委黨校黨史黨建教研室，山西晉中030600)

“一把手”指一個有組織的單位擁有人事、經營管理、財務等實際權力的最高領導人。在我國現有政治體制之下，“一把手”的權力相對集中，對于“一把手”權力的制約和監督卻是個薄弱環節。許多人把“一把手”看作是權力的象征，甚至有些人就把這種權力當作自己的私有物，以權謀私。據統計，目前在領導干部違法犯罪案件中，黨政“一把手”違法案件總數約占三分之一。近年來，我國頗具影響的腐敗大案，不少是“一把手”所為。從本質上來講，權力只是一種支配力量，是一種工具，其本身并沒有好壞之分。如何行使手中的權力，關系到領導干部個人的政治生命和整個家庭的榮辱，關系到黨的事業能否永續發展，關系到整個社會是否和諧穩定。在社會主義市場經濟體制建立和完善的過程中，在擴大對外開放和經濟全球化進一步深入的情況下，如何加強對黨政“一把手”權力的制約和監督，促使他們正確行使權力，已成為當前非常緊迫的任務。

一、加強廉政教育，引導“一把手”自我約束

“廉”是對公共權力行使者的一種品行要求。它不僅指體現個人行為中的自我修養與行為方式，而且涉及個人在發生利益沖突時所表現出來的精神狀態和價值取舍。[1]而這種精神狀態和價值取舍觀要靠后天的教化和培育，才能成為根植于人們內心的、自覺的素養。

廉政教育并不是要懲處“一把手”的腐敗行為，而是著眼于預防腐敗，力圖通過教育從源頭上減少和遏制腐敗發生的條件，從而控制腐敗的發生幾率。腐敗的發生的原因涉及到人的思想道德、價值取舍、敬畏心理等諸多方面，因而廉政教育也絕不是簡單的一個方面，必須構建一套嚴密的教育體系。

首先，要加強理想信念教育。習近平強調，堅定的理想信念是當好干部的第一標準，是共產黨人精神的“鈣”。中國共產黨成長的歷程也證明:過去我們打敗侵略者、建立新中國，今天我們建設中國特色社會主義，把全黨全國人民的思想統一起來，理想信念起了先導作用。新的歷史條件下，面對新的世情、國情、黨情，廣大黨政領導干部經受的考驗和挑戰也越來越嚴峻。手中掌握實權的“一把手”們，必須堅定對共產主義和中國特色社會主義的理想信念，用馬克思主義理論武裝頭腦。加強理想信念教育應充分發揮各級黨校、教育培訓、在線學習等陣地作用，引導“一把手”認真學習馬克思主義基本理論，增強他們的理論修養和認知，培養他們的辯證思維能力和與時俱進的品質。還應以為實踐鍛煉為熔爐，與“創先爭優”“群眾路線”相結合，組織領導干部“下基層”，用具體的實踐來加強理想信念教育。

其次，要以加強道德教育。西方政治學家在分析發展中國家腐敗原因時指出:導致腐敗的主要原因之一是經濟現代化改變了人們的價值觀，現代準則與傳統道德的沖突導致社會失范。[2]市場經濟大背景下，新經濟體制強烈地沖擊著舊的體系和秩序，但與之相對應的道德、價值觀念卻相對滯后，造成一定程度的價值真空。當前經濟領域存在的假冒偽劣、誠信缺失，政治領域存在的官商勾結、權錢交易等現象無不體現整個社會道德水平的嚴重滑坡。“一把手”道德水平的高低在很大程度上體現了整個社會的道德水平，也決定了反腐的難易程度。對于“一把手”的道德教育，要堅持自律和他律相結合的原則，既要加強對“一把手”的黨性教育，提升他們的從政道德，提高他們的道德修養，又要運用傳統的“三會一課”，加強現代信息技術教育，使“一把手”自覺摒棄非分之想，做到廉潔、上進、勤奮，以自身人格力量吸引人、凝聚人、感召人，不斷邁向更高的道德境界。

最后，要加強警示教育。警示教育是廉政教育的重要手段，指通過一些典型的反面教材，教育和引導廣大黨員干部特別是黨政“一把手”算好“人生賬”，走好“當官路”。例如，通過開展預防職務犯罪警示專題活動、觀看警示片等形式，運用現代化的網絡、多媒體等手段，使受教育者有身臨其境的體驗，給他們以強烈的心靈震撼。“一把手”手中掌握著公共資源和公共權力，很容易成為一些不法分子的“攻擊對象”，有些人在權財色的誘惑面前抵制不住倒了下去，通過警示教育能夠促使廣大黨員干部特別是黨政“一把手”做到黨性常保持、頭腦常清醒、行為常規范，切實增強廉潔自律意識，捍衛拒腐防變的思想道德防線。

但是，廉潔教育作為精神文明建設的一種表現形式，屬于一種軟約束，它的實現主要要靠引導約束對象的思想道德素質，這種約束效力在反腐倡廉中的作用是非常有限的。而且教育需要的周期較長，難以適應當前反腐的緊迫形勢。因而，對于“一把手”的制約監督僅靠教育是遠遠不夠的，還需要加強相關制度建設。

二、完善反腐制度，改革“一把手”權力結構

反腐敗涉及兩大主要因素:制度和人。在反腐敗實踐中，兩大因素同等重要，但是，制度建設更具有操作性，更加可靠、有保障。人類在國家層面①反腐敗可以劃分為不同的層次，最常見的層次是:個人、組織、國家、全球取得反腐實效是近代以來的事情，在漫長的古代社會，不斷上演腐敗周期歷史劇。為什么在現代社會反腐能取得實效?很重要的一個原因便是現代社會更注重反腐制度建設。鄧小平曾直接提出在反腐敗中制度比人重要的觀點:“廉政建設應作為大事來抓。要靠法制，靠法制靠得住些。”[3]

以2004年《中國共產黨黨內監督條例(試行)》頒布為開端，我國進入制度反腐新時期。至今，我國的各層級的反腐具體法規共有上千件，但效果卻不盡如人意，引人深思。當前制度反腐應重點從三個方面進行突破。

(一)完善反腐制度建設

從反腐敗制度本身來講，要更加科學化、完整化。科學的反腐制度，對于反腐和拒腐防變都很重要，是取得反腐實效的關鍵。以家庭財產申報制度為例:十八大后，根據當前我國反腐的嚴峻形勢，專家、學者、普通民眾要求領導干部實行家庭財產申報的呼聲越來越高。據調查，99.5%的人認為實行家庭財產申報非常必要。[4]鑒于我國的行政規劃現狀，在各級黨政“一把手”中實行家庭財產申報制更為必要。這里的“申報制”，不僅僅是申報這一個程序，還應該包括公開、監督、懲處等程序。②我國在1995年、2001年頒布過兩個規定，要求領導干部申報家庭財產，但反腐效果不明顯如果沒有實行財產公開，就會缺乏監督，使申報流于形式。財產公開的目的就是為了讓廣大黨員和群眾對“一把手”的家庭財產收入進行有效的監督，通過監督發現問題，并由有關部門對有問題的“一把手”進行懲處。因此，應該從申報主體、申報客體、申報形式、公開形式、監督機構、懲處機關等各個方面全盤考慮，來完善家庭財產申報制。此外，與家庭財產相配套的公民信用保障號碼制度、金融實名制等都應同時啟動。[4]只有形成一套包括權利制約監督、違法懲處等方面的制度體系，才能讓權利運行在陽光下，制度的功效才能最大限度的發揮。

(二)進行權力結構改革

“一把手”權力的結構改革也是制度反腐的關鍵環節。經濟領域中，股份制組織領導者獲取權力的主要方式就是控股，誰的股本大，誰就說了算。政治領域也存在類似的現象。理論上“一把手”與黨員平等，但實際并非如此，在“堅持黨的統一領導”的主旨思想下，“一把手”在各級組織中都擁有絕對的權力，造成了權利集中，進而容易造成個人專斷。對“一把手”應堅持依法分權，改革的重點應該是決策權、執行權、監督權分離，要建立健全三權相互制約又相互協調的權力機構運行機制。具體要推行“一把手”不直接分管人事、財務、工程建設、資產處理等重要工作制度。在重大事項決策中要推行票決制、民主集中制、末位發言制等。需要指出的是，三權分離、權利改革都要以黨的統一領導為前提。

(三)改革選人用人機制

首先對于“一把手”的選拔任用，應逐步取消一貫的“委任制”和“醞釀制”，代之以民主選舉制。例如實行責任制，即誰提拔、誰負責，這主要是針對當前干部提拔中的“帶病提拔”和“花錢買官”等現象。在有條件的部門和地區，可以試行黨政“一把手”直選，這對于政治民主的發揮具有積極作用。其次在要樹立好的群眾公認、鼓勵創新、科學和諧的用人導向，認真貫徹以德為先、德才兼備的新用人標準。還要嚴格干部選拔程序，從推進、考察、醞釀、任免等多個環節規范黨政“一把手”選拔。

三、創新監督機制，保證“一把手”廉潔運行

不受監督的權力必然產生腐敗，這早已成為社會各界的共識。著名反腐專家李永忠認為，權力監督程度與腐敗游直接的關系，當權力失去監督時，權力行使者就會鋌而走險，踐踏法律，甚至不怕上斷頭臺。當前，加強對“一把手”權力監督，應重點加強兩方面的建設。

第一，加快紀檢監察系統的改革。當前地方紀委的雙重領導體制已不再適應時代發展，地方紀委的人權、財權、部門設置管理權等都受地方黨委的管控，所以，地方紀委對于“一把手”的監督存在缺失，形成了監督盲區，不利于權力監督。紀檢監察系統的改革重點在于管理模式的改變，紀委直接由上級紀委領導，與地方黨委相互獨立的模式似乎更有利于加強權力監督，適應時代發展需求。當然，體制改革并非一朝一夕的事，我們可以先進行以下改革:一是地方各級紀委書記退出該地方常委，確保紀委不是黨委班子成員;二是實現地方紀委與地方黨委同等設置，強化紀委對同級黨委的監督;三是確保紀委只行使監督權，防止越權行為的發生。

第二，逐步規范互網絡等新媒體對“一把手”的監督。基于互網絡的空間廣闊、信息共享、輿論自由特點，越來越多的人把反腐的目光聚焦到網絡。而近年來，網絡在反腐敗中也確實起到了作用:“天價煙局長”周久耕、“表哥”楊達才、“日記門局長”韓峰等都是網絡反腐的實例，網絡已成為一種新興的反腐利器。但是，目前網絡反腐、微博反腐等尚處于一種無序狀態，需要政府對加以引導規范。首先各級紀檢部門都應建立網絡反腐平臺，為人們提供合法、可靠的網絡舉報途徑，避免群眾因為不懂、沒有正當渠道而無法行使監督權;其次政府應下力氣逐步規范網絡輿論，凈化網絡環境，我國目前開展的打擊網上散布謠言就是很好的形式，可以還互聯網一片晴空;此外是要進行正面宣傳教育，使廣大人民通過正當渠道進行反腐舉報，合理進行網絡政治參與，不能輕信網上散布的謠言，對于故意詆毀國家工作人員的行為，應進行嚴厲懲處。

孟德斯鳩說過:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的經驗。”黨政“一把手”掌握的國家公共權力，與人民切身利益息息相關，加強“一把手”權力制約監督對于整個國家政治的清明是至關重要的。

[1]任建明.反腐敗制度與創新[M].北京:中國方正出版社，2012.

[2]亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].李盛平，等，譯.華夏出版社，1988.

[3]鄧小平.鄧小平文選:第三卷[M].北京:人民出版社，1993.

[4]王明高.科學制度反腐論[M].北京:黨建讀物出版社，2009.