加快推進喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展的建議

新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟研究院 李蓉蓉

1 引言

2011年，國務院正式批準設立喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，實行特殊政策，喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略。設立喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)是黨中央、國務院站在東西部協(xié)調(diào)發(fā)展、邊疆安寧穩(wěn)定的全局高度，充分發(fā)揮新疆地緣優(yōu)勢，加快沿邊開發(fā)開放，建設“絲綢之路經(jīng)濟帶”重要節(jié)點，打造我國向西開放橋頭堡和樞紐站的重大戰(zhàn)略；是促進新疆區(qū)域振興、培育區(qū)域增長極的重大舉措；是新疆試行先行先試政策，以改革促發(fā)展、以開放促開發(fā)，培育新的經(jīng)濟增長點的重大突破。

當前，把握“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設的重大歷史機遇，加快喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)開發(fā)建設，盡快形成發(fā)展基礎，加快建成進出口加工產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、商貿(mào)物流中心和區(qū)域性國際金融中心，推動形成我國“陸上開放”與“海上開放”并重的對外開放新格局，具有重大深遠的意義。

2013年6月，國家正式批復《喀什經(jīng)濟開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃(2011—2020)》和《霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃(2011—2020)》，為高起點、高水平推進開發(fā)區(qū)建設提供了重要依據(jù)。實現(xiàn)規(guī)劃目標任務需要巨額資金支持，除了各級財政直接投入外，還必須拓寬融資渠道，實行多元化、市場化和體系化融資。融資是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及融資需求、融資渠道、融資模式和融資政策等諸多方面，需要從戰(zhàn)略的高度進行全面、系統(tǒng)、深入的統(tǒng)籌和規(guī)劃。本文從開發(fā)區(qū)投融資發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)入手，提出投融資發(fā)展的措施建議，為開發(fā)區(qū)進行資金統(tǒng)籌提供決策參考。

2 創(chuàng)新發(fā)展政府融資平臺

為重點解決開發(fā)區(qū)基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)培育融資問題，申請國家和自治區(qū)對霍爾果斯開發(fā)區(qū)(包括喀什經(jīng)濟開發(fā)區(qū))政府融資平臺實施差別化監(jiān)管政策，拓寬政府融資平臺融資渠道。

對道路等開發(fā)區(qū)非經(jīng)營性基礎設施建設銀行融資給予特殊政策單獨通道；對開發(fā)區(qū)政府融資平臺發(fā)行政府債券、城投債每年給予一定的額度支持；充分利用開發(fā)區(qū)靈活的土地資源調(diào)配政策優(yōu)勢，發(fā)揮土地生產(chǎn)要素功能，建立土地儲備中心，賦予其投融資職能，建立新的融資平臺；允許將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。同時，按照“政府主導、政策支持、融資推動、市場運作”的思路，發(fā)展壯大現(xiàn)有政府融資平臺。通過利用援疆優(yōu)勢，引進對口支援蘇州工業(yè)園區(qū)政府融資平臺公司參股，充實資本補充資源，增加資本規(guī)模，進一步完善法人治理結構，分享經(jīng)營和管理經(jīng)驗，實現(xiàn)人才共享，不斷增強融資能力，促進平臺公司形成穩(wěn)定的經(jīng)營收入和現(xiàn)金流量，使其成為真正的市場運營主體。加強融資平臺管理，按照以項目為基礎，以風險防范為中心，以財政承受能力為前提，財政收入來源與償債支出需求相匹配、受益期限與成本分擔期限相匹配的原則，合理控制開發(fā)區(qū)和平臺債務水平，合理配置債務期限結構，防范平臺債務風險。

3 提升金融業(yè)服務實體經(jīng)濟能力

3.1 不斷加大信貸支持力度

進一步落實金融業(yè)支持開發(fā)區(qū)建設的傾斜性差別化扶持政策，保持信貸總量增長充裕合理。提升對自主創(chuàng)新、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等方面的信貸支持力度，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。推動商業(yè)銀行針對開發(fā)區(qū)建設發(fā)展，推進經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型，積極開拓低資本消耗型業(yè)務和高附加值產(chǎn)品，創(chuàng)新服務方式，實現(xiàn)內(nèi)涵集約化經(jīng)營。發(fā)揮政策性金融對開發(fā)區(qū)建設和發(fā)展過程中基礎設施投資的重要支持作用。

3.2 加快資本市場發(fā)展

支持開發(fā)區(qū)企業(yè)上市融資，實現(xiàn)上市公司數(shù)量和質(zhì)量的零突破。鼓勵優(yōu)質(zhì)大中型企業(yè)以優(yōu)化資源配置為目的通過并購重組借殼上市。加快推進科技型、創(chuàng)新型企業(yè)在中小板、創(chuàng)業(yè)板上市。鼓勵和促進企業(yè)進行債券融資。支持開發(fā)區(qū)企業(yè)發(fā)行非公開定向債務融資工具，并按照金融市場債務融資工具綜合費用率的一定比例給予補貼，增強企業(yè)通過金融市場融資的能力。設立開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。積極鼓勵私募基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、風險投資基金等加大對開發(fā)區(qū)的資金投入。

3.3 發(fā)揮保險業(yè)服務建設的功能

積極推動短期出口信用保險、運輸及物流保險等險種的發(fā)展。探索開發(fā)區(qū)建立科技保險、消費信貸保險。拓展保險資金的融資功能，加大探索保險資金支持開發(fā)區(qū)發(fā)展的有效途徑，創(chuàng)新符合保險資金運用要求的金融平臺，吸引保險資金參與經(jīng)濟開發(fā)區(qū)重點項目投資。

3.4 大力發(fā)展各類專業(yè)融資服務機構

積極推進各類專業(yè)融資服務機構在開發(fā)區(qū)試點；鼓勵小額貸款公司發(fā)揮優(yōu)勢，鼓勵商業(yè)銀行加強與股權投資公司、融資擔保公司、小額貸款公司等中小企業(yè)專業(yè)服務機構的戰(zhàn)略合作。

4 推動開發(fā)區(qū)金融業(yè)國際化接軌

4.1 加強與周邊國家的金融合作與交流

爭取國家對開發(fā)區(qū)央行、金融監(jiān)管部門以及國有商業(yè)銀行授權，與周邊國家相應機構間建立直接的溝通聯(lián)系、定期會晤機制。加強雙方金融從業(yè)人員的交流與學習，加強兩地金融機構人員交流、信息共享、產(chǎn)品開發(fā)、技術支持等方面的合作。積極推進跨境產(chǎn)品創(chuàng)新，探索跨境資本市場交易等合作途徑。

4.2 加快人民幣“走出去”創(chuàng)新試點

加快人民幣“走出去”戰(zhàn)略在開發(fā)區(qū)內(nèi)先行試點，率先在開發(fā)區(qū)開展人民幣現(xiàn)鈔出入境申報管理試點，促進周邊國家貨幣與人民幣形成掛牌匯價，開展人民幣與周邊國家的小幣種掛牌交易。成立引進“個人本外幣兌換特許機構”，延伸經(jīng)營范圍，擴大周邊國家人民幣存量，提高人民幣在周邊國家的認知度。鼓勵雙邊商業(yè)銀行建立代理行關系，進一步完善人民幣匯率問題；適當放寬人民幣現(xiàn)金的出入境限額；對人民幣現(xiàn)金結算的貿(mào)易出口，可享受應退稅額全額出口退稅政策。

5 打造開發(fā)區(qū)區(qū)域性離岸金融中心

5.1 加強與周邊國家的貨幣合作

充分發(fā)揮霍爾果斯開發(fā)區(qū)內(nèi)金融資源集聚輻射作用，以打造區(qū)域性離岸金融中心為目標，以中哈邊貿(mào)人民幣結算為突破口，充分運用跨境貿(mào)易與投資人民幣結算試點政策，加強與周邊國家的貨幣合作，擴大與周邊國家的貨幣互換范圍和總量，形成示范帶動效應，促進開發(fā)區(qū)與中亞、東歐國家的跨境貿(mào)易人民幣結算。同時，積極爭取在喀什經(jīng)濟開發(fā)區(qū)也開展相關業(yè)務。

5.2 大力拓展人民幣離岸金融業(yè)務

依托中哈霍爾果斯人民幣離岸金融中心建設，發(fā)揮開發(fā)區(qū)人民幣回流渠道的區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展人民幣衍生品交易市場，爭取逐步放開人民幣離岸銀行業(yè)務，嘗試逐步建立人民幣跨境流出和流入的無障礙通道。探索在中哈霍爾果斯國際合作中心哈方區(qū)域發(fā)行以人民幣計價的地方政府債券和企業(yè)債券，爭取率先在中哈霍爾果斯國際合作中心開展跨境人民幣貸款、同業(yè)轉(zhuǎn)貸款和外商以人民幣直接投資試點，允許符合條件的開發(fā)區(qū)金融機構率先在境外募集人民幣資金開展境內(nèi)證券投資業(yè)務。

6 加快金融創(chuàng)新探索

充分利用喀什和霍爾果斯特殊的地緣、資源優(yōu)勢和戰(zhàn)略地位優(yōu)勢，申請國家將喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)列為“國家金融改革開放綜合配套創(chuàng)新試驗區(qū)”，爭取國家更多金融政策在喀什、霍爾果斯先行先試，分別開展面向中亞等周邊國家的區(qū)域性國際金融中心、人民幣離岸中心、金融貿(mào)易區(qū)綜合配套改革開放創(chuàng)新試驗。在區(qū)內(nèi)積極推進與中亞及俄羅斯等上合組織國家開展投資、金融和服務貿(mào)易自由化的各項試點。

7 健全政府投融資風險管理機制

7.1 完善政府投融資風險管理體系

根據(jù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要、財政的承受能力以及債務的社會經(jīng)濟影響等因素，科學制定中長期投融資規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃和管理政府債務總量，防止隨意舉借債務；完善投資預算與績效評估機制。采用科學方法分環(huán)節(jié)對項目投資績效進行評估，避免重復建設，提高政府投資效率；加強投融資風險內(nèi)控管理機制建設。

建立全口徑政府債務管理信息系統(tǒng)。對政府直接債務、投融資平臺間接負債和各種或有負債統(tǒng)計、分析、監(jiān)控；制定政府投融資風險管理監(jiān)控預案；完善政府投融資風險管理內(nèi)控流程；建立投融資風險再平衡循環(huán)機制；建立償債基金機制、資本金補充機制、項目儲備資產(chǎn)池，進一步降低投融資風險，控制風險損害。

可考慮從未來年份的公共預算收入、土地出讓收入和其他政府性基金收入中提取一定比例，建立開發(fā)區(qū)政府性債務風險償債基金，以應對可能出現(xiàn)的政府債務風險，確保各類政府性債務能夠按期及時償還。借助外部專家及相關職能部門力量，建立健全政府投融資風險監(jiān)管體系，重點規(guī)范外部信息披露機制，完善政策風險協(xié)調(diào)機制，建立外部評估調(diào)整機制。

7.2 強化投融資平臺公司債務風險管理

一是建立和完善投融資平臺公司內(nèi)部風險管理機制。對新成立的投融資平臺公司董事會和監(jiān)事會中設立政府獨立董事和銀行監(jiān)事，使開發(fā)區(qū)主管部門和銀行金融機構能夠在投融資平臺公司內(nèi)部決策和監(jiān)管環(huán)節(jié)了解、監(jiān)督平臺公司債務風險狀況，從而也從平臺公司內(nèi)部管理制度上遏制債務風險的膨脹。同時，根據(jù)不同經(jīng)營活動的風險大小，分類確定平臺公司風險控制目標，分類控制資產(chǎn)負債水平。

二是逐步建立健全投融資平臺公司外部監(jiān)管體制。開發(fā)區(qū)主管部門和相關金融機構要加快建立針對投融資平臺公司經(jīng)營風險的統(tǒng)計分析制度，及時了解平臺公司風險狀況。銀行金融機構要積極探討建立健全針對投融資平臺到期貸款和新增貸款建立“雙監(jiān)控”的管理制度和工作機制。

8 加快推進市政公用行業(yè)體制改革

進一步完善優(yōu)化開發(fā)區(qū)基礎設施建設政策及經(jīng)營環(huán)境，通過逐步理順公共產(chǎn)品定價機制，注入資本金、財政補貼、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營等方式，參與經(jīng)營性或準經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎設施項目建設。進一步界定理順政府和市場邊界，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，建立平等共贏的合作關系，打造市政基礎設施領域產(chǎn)業(yè)鏈條。

9 建立負面清單管理制度

目前，國內(nèi)現(xiàn)行的負面清單管理制度還只是一種國際通行的禁止外資進入或限定外資比例的行業(yè)清單。對于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)而言，不能僅限于對外資準入的負面清單管理，應當建立雙重負面清單管理模式，對外資、內(nèi)資尤其是民營企業(yè)更應實施負面清單管理，從建立信息共享平臺、社會信用體系、綜合執(zhí)法體系、綜合評估機制等方面完善負面清單管理制度，吸引各類企業(yè)和社會資本在開發(fā)區(qū)內(nèi)注冊，實現(xiàn)資金、技術、貨物、服務、人員等要素的自由流動。

10 加快金融人才引進和培養(yǎng)

實施金融人才對口支援工程。發(fā)揮對口支援政策優(yōu)勢，積極協(xié)調(diào)江蘇省和蘇州工業(yè)園區(qū)加大金融人才對口支援經(jīng)濟開發(fā)區(qū)力度。積極引進新疆內(nèi)外、國內(nèi)外具有國際視野的優(yōu)秀金融人才，注重項目引才、課題引才，通過海內(nèi)外項目招標、技術委托、合作開發(fā)等多種形式，搭建金融人才引進平臺，吸引那些具備扎實金融理論基礎、豐富實踐經(jīng)驗和卓越創(chuàng)新能力，既懂金融業(yè)務又懂金融監(jiān)管的高層次金融人才來開發(fā)區(qū)工作。鼓勵金融機構與高等院校之間進行合作，不斷完善金融人才支持保障體系，努力為金融人才提供各種便利。

[1] 李壽龍,張棟.金融支持新疆喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)跨越式發(fā)展的幾個問題[J].金融發(fā)展評論,2011(12).

[2] 甕文俊.對金融支持喀什特區(qū)建設的探析[J].西部金融,2011(12).