美軍戰場后勤保障承包商模式

毛亞龍，賴 偉，蘇永東，車文剛

(1.后勤工程學院 研究生管理大隊 重慶401311;2.后勤工程學院 科研部 重慶401311;3.66477 部隊 北京102202)

美國作為世界強國，其軍隊后勤保障模式也代表了世界軍事后勤保障變革的趨勢，對其進行研究，不僅可以增進相互了解，而且對我軍軍隊體制改革，特別是后勤體制改革具有一定參考價值。戰場承包商，就是與軍隊簽訂合同后，將戰場部分任務承包下來獨立或協助軍隊完成任務。戰場上出現承包商，最早文獻記錄可以追朔到16 世紀馬丁·范·克列威爾德的《戰爭與后勤》，書中指出:“早期的指揮官們意識到，除了靠搶劫以外，還得有別的辦法給他們的軍隊供應補給品，比如利用隨軍小商販來做到這一點，這些商販靠給軍隊提供補給品賺錢。”從此，承包商就成為美軍戰場上重要的參與者，數量也越來越多。在伊拉克戰爭中，美軍承包商保障人員與作戰人員比例已接近1∶2。有媒體形象地形容美軍承包商是“上管天，下管地，中間管空氣”的“超級保姆”，保障范圍涉及運兵送貨、征兵培訓、翻譯保鏢、看監審訊、后勤補給、形象包裝及其他瑣事。然而，“唯利是圖者”“死亡批發商”“金錢同盟”“國家恥辱”也是對承包商的另外一種稱謂。那么，承包商究竟是弊大于利，還是未來軍隊發展趨勢，還需從美軍使用戰場承包商的動因和效果來分析判斷。

1 美軍使用戰場承包商進行后勤保障動因分析

由于美軍軍費削減和軍隊裁減，現役后勤保障面臨前所未有的挑戰，美軍逐步增加承包商數量，以此擺脫當前面臨的困境。

(1)吸收社會保障力量，縮小現役保障隊伍，提高精銳部隊戰斗力［1］。“我們有必要讓士兵去削土豆嗎?”這是美國第21 任國防部長拉姆斯菲爾德的一句名言。越戰期間，在大型復雜和尖端裝備特別是一些關鍵技術工種的維修方面，美軍采取向駐越美軍派遣“制造商戰地服務代表”的辦法，以幫助解決戰場上復雜尖端裝備出現的問題。美軍還從洛克希德公司、利爾·齊格勒爾公司、動力電子公司雇用由生產設計專家和技術工人組成的“戰地服務代表”。初次使用新裝備時，向越南派遣了由生產廠家專家或專業技術人員組成的新裝備使用訓練隊，在戰場上取得了不錯的效果。戰后美軍總結到:“利用承包商增加或補充軍事部門的力量，是切實可行的辦法”。進入21 世紀以來，美軍持續而有計劃的裁軍主要是縮小部隊的“尾巴”(保障機構)，增加部隊的“牙齒”(戰斗機構)，國防部不斷壓縮后勤人事費和基礎設施費用，造成后勤力量日趨不足，而現代高技術戰爭對后勤保障的要求卻越來越高。要填補后勤力量的空白，實現減少員額的同時提高保障效能，最有效的途徑就是使用戰場承包商承擔大量日常性的保障任務，軍隊則集中精力增強核心保障能力。美軍的一項調查研究數據顯示:不使用承包商，以旅戰斗人員4 500 人計算，需要軍隊保障人員9 750 ～10 500人，如果雇傭5 000 名承包商人員，旅后勤保障人員需求量將減少到約5 500 人。很明顯，軍隊“牙齒”與“尾巴”的比例由1∶2 變成了1∶1，這樣就可以把由承包商替換下來的軍隊保障人員從洗衣做飯等大量瑣碎的保障任務中解脫出來，部署到更加關鍵的核心崗位上，同時也可以滿足精簡軍隊后勤保障人員的裁軍要求。

(2)軍民資源共享，降低保障成本。美國國會于2011 年通過《預算控制法案》，要求五角大樓在未來10 年將國防部總開支削減4 870 億美元，而且事實證明近幾年他們正在逐年削減軍費，這就迫使他們不得不考慮采用一種更加節約的保障模式。

一直以來承包商是否更省錢備受爭議。從表面來看，戰場承包商的花費確實不低，陸軍士兵的年平均收入為5 ～7 萬美元，戰場承包商人員的軍餉是他們的2 ～3 倍，而且越靠近戰場危險地帶收入越高，但是綜合考慮其他費用，情況就不同了。承包商的費用是明碼標價，清清楚楚寫在合同上的，到了戰場才有，越往前線越多，不上戰場則基本工資很少，而士兵卻不同，不管本土駐防還是海外部署收入差別變化不大，如果把戰場輪換考慮進來的話，這種比較就變成了1 名戰場承包商的軍餉與1 名戰場士兵外加1 ～2 名本土士兵軍餉之間的比較，再加上士兵福利(如獎金、分居補助、人身保險)、對家庭的保障、戰區保障(人事管理、交通費用)、退伍老兵福利、服役期教育、部署前訓練，以及士兵陣亡撫恤金等等，顯然承包商更劃算［1］。

承包商的綜合實力也不容忽視。美軍的戰場承包商大多活躍于全球大型跨國公司，分公司或合資公司有可能遍及數個國家，能夠在全球范圍內調動合資伙伴向作戰地區征集所需資源，有些甚至在敵方國內，他們擁有比軍方更加先進的工作流程和成本管理方法，能根據不同的客戶需求迅速擴充或壓縮保障隊伍，擁有更加迅速的融資渠道，始終掌握最先進的商業經營方法，因此比軍隊更具優勢。美軍曾估算過，花6.38 億美元保障士兵完成的任務，交給承包商只需支付4.62 億美元，而且還方便。

(3)采取多種保障途徑，減少戰場保障風險。后勤防護能力相對薄弱，所以常常成為敵方火力打擊的重點之一。承包商的優勢在于它不屬于軍事機構，暗地部署和戰爭物資儲備行動的影響力要比軍隊小很多。2002 年9 月，美軍就開始向伊拉克附近運送兵力和物資，將近20 萬的兵力輸送和數以百萬的物資運輸活動中，有相當比例是依靠承包商完成的。伊拉克戰爭爆發后，美軍充分利用海灣地區石油資源優勢，雇傭科威特承包商為伊拉克美軍供應燃料，不但解決了由本土運輸所帶來的時間和經濟問題，還能利用地方人員身份的隱蔽性進行保障活動。在伊拉克戰爭中，美軍就曾利用一支由阿拉伯人組成的運輸隊，安全通過由伊拉克非法武裝分子控制的危險地帶，向前方美軍輸送保障物資。

2 美軍戰場承包商暴露出的問題

(1)承包商在戰場特殊環境下可靠性問題。與軍隊不同，承包商屬于商業組織，雖有合同對其進行約束，卻沒有像命令一樣具有強制執行力，在承包商生存受到威脅時，極有可能將合同內容拋到腦后，無法完成保障任務，后果不堪設想。《國會記錄》中提到:“盡管承包商人員歷來愿意進入戰爭地帶工作，并被證明是可靠的，但是如果沖突真的爆發，仍不能確保受雇在平時服務的必不可少的非軍隊人員愿意繼續留在潛在的戰爭地帶。”［2］

(2)承包商與所保障部隊的融合問題。將一個民間商業組織與正規軍隊在戰場上融合為一個整體確實是一大難題，這類問題在美軍戰場上已多次暴露。由于戰場形勢變化，軍隊需要做出臨時任務調整，而承包商依舊按照原先合同履行，導致軍隊得不到及時的保障;戰場指揮員不了解合同內容，要求承包商履行合同以外任務，遭到承包商拒絕;士兵與承包商員工之間經常出現矛盾，里克·薩寇恩雇工說:“跟美軍士兵一起工作時，他們會因工資差異憤憤不平，并處處打打壓承包商。”2005 年5 月，一位名為馬特雷切的承包商和他的19 名同事，就在費盧杰因被美軍懷疑是恐怖分子被抓捕。在大獄中，美軍不容他們申辯，在胡亂折騰了3 天后，他們又被無緣無故地釋放［3］。

(3)軍隊過分依賴承包商問題。美軍越來越多地使用承包商的同時，也在思考一個問題，承包商是否能夠召之即來?在平時也許沒問題，但在他們生命受到威脅時，情況就不一樣了。2007 年的一份統計數據顯示，自伊拉克戰爭打響以來，已有917 名美軍承包商身亡，還有超過1.2 萬人受傷。據報道，不少承包商已經開始為招募不到足夠的員工發愁。美軍內部有人呼吁:承包商作為力量倍增器與軍隊實力相結合，并不能取代軍隊保障力，一旦在敵對環境中承包商不能執行或拒絕執行保障任務時，軍隊必須擁有應急計劃和后備力量來繼續實施保障行動，而且必須明確在一些事關戰爭成敗的核心保障領域，不能使用戰場承包商。

(4)后勤軍官和士兵職業發展問題。廣泛使用承包商可能會對后勤軍官和士兵的職業發展產生影響，如果由承包商代替受過訓練的或有能力的軍隊單位來提供戰場后勤保障，就會使高級后勤軍官和士兵失去解決實際問題的機會，降低他們的專業技術水平，減少工作經驗的積累，而這些對后勤軍官和軍士素質的提高來說是至關重要的。

3 美軍提高戰場承包商保障效率的主要措施

(1)層層篩查，優中選優［4］。對于承包商的選擇使用，美軍有一整套完善的決策機制，主要有以下幾個步驟:一是承包商資質認定。并不是所有承包商都可以和美軍簽訂合同，美軍有一套完整的承包商選擇制度體系，包括中央承包商注冊系統(CCR)、產品審核(合格產品目錄(QPL)、合格制造商名錄(QML)和合格投標商名錄(QBL))、承包商以往業績評估制度，以及被禁止、中止或不合格承包商名錄(EPL)，并將每年被選定承包商前100 名在國防部網站予以公布，經過層層篩選，最大程度排除不可靠承包商。二是聯邦政府對承包商內部人員的審查。審查內容包括:承包商人員是否符合在作戰地區工作的體力和健康要求;是否符合與國際旅行和在國外工作有關的法律和行政要求，包括持有護照以及在某些情況下持有當地通行證等;是否符合在作戰地區工作的特殊訓練和資格要求。三是聯合作戰司令部的聯合采購委員會對可用承包商的最終選擇。聯合采購委員會一般會根據戰場環境和當地物資資源，從多家可選承包商當中衡量挑選，主要考慮本戰場中可能最急需的物資有哪些，哪一個承包商保障方式能滿足此次戰場保障需求，美軍認為實力最強的承包商不一定是最合適的選擇。

(2)多方舉措，確保可靠。美軍經過長期探索實踐、總結經驗，主要采取以下措施確保其受雇承包商的可靠性:一是加強戰場承包商的風險評估。對凡是由承包商擔負的戰場后勤保障項目進行嚴格的審核，特別是對可能存在的風險做出正確判斷和預計，并制訂規避風險的計劃和應急方案。二是給予承包商戰場安全保障。作戰司令部門派武裝人員對在戰場前沿、戰場重點區域，以及擔負重要后勤保障任務的承包商進行安全保護，確保承包商人員和物資安全。三是強化合同管理。戰場指揮員與承包商沒有直接指揮關系，承包商按照合同進行保障，沒有義務聽命于指揮員，而合同是二者聯系的紐帶，抓住合同才是關鍵，為此美軍建立了詳細的合同管理制度，由陸軍器材部、國防合同管理局等部門實施管理，并在各級指揮機構中設置專門的合同事務官，負責按照任務要求解釋、執行和修改合同。美軍在軍官基礎培訓中將簽訂合同作為必修課，要求戰場的每一位指揮員和后勤人員都必須熟知合同內容。四是加大對戰場承包商違約和違法犯罪問題的懲治力度。如《特殊海上與領土管轄條例》《軍事人員治外法權管轄法案》和《軍事審判統一法典》等條例法規中對承包商不當行為均有明確懲治規定。

(3)加強溝通，消除隔閡。一是通過實兵演習提高雙方協同度。如“增補計劃”“大西洋決心”“靈敏雄獅”“協同努力”等實兵演習中都有承包商參加。二是對承包商進行軍事化專業培訓。據美國《武裝部隊審計員》雜志2002 年冬季號報道:美國國防資源管理學院對為政府工作的承包商人員進行為期4 周的培訓，開設業務經營、后勤、人力、采購、財務管理等專業，目的就是增進雙方了解，以便在戰場上能夠密切協同。三是雙方機構預留“對接口”。美軍在指揮所安排承包商代表，主要履行合同制訂、調整、管理以及其他協調工作，對應承包商內部也有軍隊合同管理人員，職責除合同管理相關工作外，還擔負協調與監督職責。

(4)權衡利弊，有限使用。承包商保障過去及將來都會是軍事行動的組成部分，關鍵是找準承包商保障與部隊保障(現役、預備役和陸軍部文職人員)的各自優勢所在，科學合理使用承包商，在提高保障效率的同時把不可靠因素降到最低。美軍認為承包商保障模式確有其優勢所在，但并不能絕對化，對承包商要“有限使用”，不能完全依賴，承包商保障模式只是一種輔助手段，健全軍隊后勤保障體制才是重點。

［1］ Kilbride John D. Benefits of using battlefield contractors［J］.Army Sustainment，2010(4):23-24.

［2］ 佩喬爾斯基.美軍后勤外包的利與弊［J］. 黃文壽，譯. 外國軍事后勤，2013(5):45-46.

［3］ 趙利軍，于洋. 承包商:美軍后勤的左膀右臂［J］. 環球軍事，2007(6):40-41.

［4］ 周靜，呂彬，程享明. 美軍承包商以往業績評估研究及啟示［J］.裝備指揮技術學院學報，2008(3):48-52.