四川省震后災區臨時救助制度實施現狀及政策建議

○蘇瑞珍

（成都燎原職業技術學校 四川 成都 611130）

臨時救助制度是我國社會救助體系的重要組成部分，它是指國家對遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致基本生活陷入困境的城鄉居民給予非定期、非定量救助的制度安排，是具有應急性、過渡性的救助，成為我國社會救助體系的最后一塊拼圖。

2014年10月，國務院印發《關于全面建立臨時救助制度的通知》，部署解決城鄉困難群眾突發性、緊迫性、臨時性生活困難。2015年2月四川省政府出臺《關于進一步健全完善臨時救助制度的意見》，要求到今年底全面建立起規范的臨時救助制度，編實織密困難群眾基本生活安全網，切實保障困難群眾基本生活權益。

四川地質環境條件復雜，地質災害呈現點多面廣的態勢，是全國地質災害第一大省。特別是“5·12”汶川和“4·20”蘆山地震以后，加上近年來區域性極端強降雨天氣過程頻發對地質環境造成的持續影響，使得四川省地質災害隱蔽性、突發性、長期性等特點更加突出，地質災害仍將呈現易發多發高發態勢。

在此情況下，震后災區群眾因災害致貧、返貧，生活陷入危機敏感度更高，進一步探索完善震后災區臨時救助制度迫切性更為突出。

一、當前震后災區臨時救助制度現狀及問題

1、救助對象界定限制了“兜底托底”作用的發揮

當前救助對象主要包含范圍有“遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致基本生活陷入困境”，對于“特殊原因”未加以明確界定。四川省“高頻率、小規模、低保障的”自然災害日漸成為影響震后災區群眾的重要方面，對于因此陷入生活困境的對象缺乏明確救助依據。目前自然災害救助應急響應制度規定：一般重大災害一般啟動四、三級響應，而特大災害則需啟動二、一級響應。據統計整個西部地區2005—2010年共發生145次應急響應，其中123次都是四級、三級。四川省2005—2010年共發生1次旱災應急響應、19次洪澇應急響應、1次風雹應急響應、3次地震應急響應、兩次低溫冷凍和雪災應急響應、1次滑坡和泥石流應急響應，由此構成了“小災多、大災少，特大罕見”的基本發生規律。存在于自然災害救助體系范圍之外或邊緣情況能否由臨時救助制度發揮兜住底線的保護網作用缺乏明確規定。由此可造成包含臨時救助制度在內的社會救助體系走入“效率”誤區。

2、救助內容及方式單一難以滿足不同的救助需求

自然災害的“系統性風險（Systematic risk）”特點，其后果的“漣漪效應（Ripple effect）”波及的范圍越來越大，災后需求也更加復雜和多元化，引發對外部資源的全面需求。自然災害帶來的不僅僅是區域自然災害脆弱性，更有社會脆弱性。傳統的援助方式發錢發物已經不能滿足災民的差異性的需求，全風險帶來的自然是全方位的需求。但是當前各地的臨時救助制度內容和方式單一，幾乎全部采用現金的方式提供救助，缺乏服務救助。現金救助固然重要，但同時難以克服其消極性，而且容易忽視救助對象的多樣性和異質性，難以滿足其不同的救助需求，可能會使某些遭遇突發性事件的家庭難以真正擺脫困難。

3、基層政府效率低限制了臨時救助制度推行效果

基層政府是各項政策的最終直接執行者，臨時社會救助制度的執行同樣如此。但在此政策執行過程中存在如下問題：第一，基層工作人員常為身兼數職，對于救助工作中災害等級評定、救助標準劃分等方面缺乏人力保障；第二，救助工作缺乏透明度，宣傳意識和效果較差，相當多的群眾對于社會救助的印象仍然停留在“五保戶”層面，對于臨時救助制度內容等存在較大誤區；第三，基層工作人員缺乏素質支撐，對于救助對象、不同救助審批條件自由裁量等多賴于主觀判斷，加上制度本身缺乏有效的評估手段和監督，易對臨時救助制度公平性產生負面影響。

4、臨時救助制度與其他社會救助制度之間銜接不足

在社會救助體系內部，城鄉低保、農村五保、醫療救助、臨時救助一般均由各地民政局低保中心負責管理，其他專項救助如住房、教育、醫療則分散于各相關職能部門，各部門及制度之間缺乏統一規劃和有效整合。其中對于因特定災害等突發事件致使生活資料損失及勞動能力喪失在進行臨時救助之外如何與其他長期生活補助相銜接，而且因教育、醫療等因素造成的困難如何與專項分類救助相結合等都缺乏整合途徑，易造成職責與職能交叉或割裂，權責不一，出現救助盲區，難以發揮救助的最大效果。

二、完善當前震后災區臨時救助制度的政策建議

1、擴展救助對象，建成臨時救助制度歸口管理

擴展臨時救助制度的救助對象，將自然災害受災群眾納入臨時救助制度的保障范圍，是深化臨時救助制度“兜住底線”、提高保障水平和制度實施效率的必然選擇。鑒于目前正處于政策的建構期，建議可將申請臨時救助的人員拓展以下五類家庭或人員：城鄉低保家庭、農村五保對象、城鄉低收入家庭、當地人民政府認定的其他特殊困難家庭和在居住地居住、就業一年以上，且符合居住地人民政府規定的低收入家庭認定條件的農民工等人戶分離家庭。同時應將臨時救助制度中劃定目標人群的突發情況從火災、交通事故、家庭成員變故等一般情況拓展到自然災害等具有特殊性的突發情況，對困難群眾給予救助。

從長遠來看，臨時救助應當是一種不設定限制的社會救助制度。也就是說，當任何公民遇到臨時性、突發性困難，導致基本生活短期內陷入困境時，都可以申請臨時救助，及時將臨時救助制度的“托底兜底”的功能進一步深化，將臨時救助制度建設成為社會保障體系的入口管理制度和進入多制度深化發展的基層平臺，實現歸口管理。

2、完善臨時救助制度救助方式，提升受助人員發展能力

根據阿瑪蒂亞·森（Amartya Sen）的可行能力理論，依據多維貧困的概念和測量方法，貧困的本質是可行能力的缺失和被剝奪，而不僅是收入的低下，貧困救助政策也應該更多的關注貧困人群的能力發展。因此在救助方式中可通過引導社會機構投入資源或購買服務等，以教育培訓等方式實現救助對象能力的提升，從而有助于提高受助對象增加收入的能力，防止其長期處于貧困狀態。而考慮到貧困的傳遞性，應充分重視對兒童的救助尤其是教育救助。

此外，因為受助群體具有較大的的社會脆弱性，除了基本的物資救助，臨時救助制度應該更加關注對受助對象的心理援助，通過心理疏導，最大程度地減少因各種緊急突發的事故對于當事人的影響，為受助對象的后續發展掃除心理干擾因素，奠定基礎。

3、提升臨時救助制度基層服務能力和水平，提高救助制度實施效率

提升臨時救助制度基層服務能力和水平，在基層政府設立臨時救助服務窗口，保證群眾遇到突發緊急情況有地問詢、有處申請，力求做到“一門受理、協同辦理”。開通臨時救助的“綠色通道”，對于特殊的緊急情況，可以使之先行受理，后補辦相關申報審批等手續材料，以真正體現臨時救助不同于其他常規救助的特點，真正補齊社會救助的“短板”，提高政策實施效率。切實規范一線工作人員的自由裁量權，杜絕“灰色救助”。不斷提升基層政府工作人員職業素養與專業修養，提高臨時救助管理服務水平。

地方政府也要積極研究制定政府購買臨時救助服務的具體辦法，可以將其放入整個社會救助或低保服務中去，也可委托、承包辦理，努力探索社會力量參與臨時救助機制，以提供更具靈活性的專業化、個性化服務，同時也有助于開展對于政策實施效果的監督和評估，提升臨時救助制度實施效果。

4、發揮臨時救助制度的轉介功能，實現社會救助體系最優效果

發揮臨時救助制度的轉介功能，充分實現救助制度之間的轉介。建立臨時救助信息共享機制，健全部門聯席制度及快速響應辦理機制，搭建整合政府部門救助資源、社會組織救助項目與公民個人救助意愿及臨時救助對象需求對接的信息平臺。同時，民政、衛生、計生、教育、住建、人力資源社會保障等社會救助管理部門之間要加強配合，制定、完善臨時救助與其他各項社會救助受理、分辦、協辦、轉辦流程，明確工作標準與時限，及時辦理群眾遭遇的“救急難”事項，發揮社會救助體系系統作用。

同時可將救助由政府救助向社會工作及慈善救助實現轉介，更好地發揮社會救助體系整體功能。促進專業社會工作機構及社會工作者介入臨時救助工作，建立多樣化的救助方式。同時，社會工作的介入也可以與社區結合，利用社區的便捷性與社工的專業化服務相結合，形成系統化的“發現救助、提供服務、效果評估”的鏈條，使得臨時救助擺脫被動受理，最終建立以社區為依托的綜合性臨時救助服務體系，實現社會救助體系模式的最優效果。

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