關于我國財政透明化制度構建的思考

○王友華

（蘇州市職業大學外國語學院 江蘇 蘇州 215104）

一、引言

隨著我國經濟的市場化和政府管理的法制化，社會公眾對財政收支狀況的透明度、財政支出的用途、結構及其效果等愈加關注。另外，政府財力的增強和支出規模的擴大對政府公共財政管理提出了許多新的要求。解決這些問題，涉及到方方面面的改革和制度建設，但其中反映政府職能的財政活動必須接受社會公眾的有效監督。因此，提高財政透明度和建立有序的財政管理體制是我國當前財政改革的重中之重。

二、財政透明度的內涵與基本要求

國際貨幣基金組織《財政透明度手冊》的核心思想是政府應當定期向公眾提供全面且真實的財政信息，并對公開財政信息的內容、程序以及如何確保這些信息的質量進行了具體的規范。國際貨幣基金組織認為，提高財政透明度、增進政府活動的效率以及建立合理的公共財政體制是改善財政管理的三個重點。所謂財政透明度，主要是指政府向公眾公開政府的結構和職能、財政政策目標、公共部門賬戶和財政預算等信息的程度，具體內容可涵蓋以下幾方面。

1、政府應當明確其職能和責任范圍

《財政透明度手冊》清楚地界定了政府的職能和范圍，認為政府的主要作用是提供公共產品，政府主要是指廣義政府（有時也擴大到公共部門），并建議各國遵循聯合國《1993年國民賬戶體系》中關于廣義政府的定義域，即包括“所有以履行政府職能為其主要活動的實體”。一國經濟體系主要是由非金融公司、金融公司、廣義政府部門、為住戶服務的非營利機構和住戶組成的復雜系統。一方面，廣義政府不具有金融部門調節貨幣供應量、管理國家外匯儲備、維護金融穩定等許多職能。雖然中央政府部分地執行中央銀行的政策職能，但中央銀行也不屬于廣義政府部門。另一方面，廣義政府與公共非金融公司的關系主要體現在前者擁有后者權益的程度，即政府可以通過權益的變化來控制和監督公共非金融公司的運營。

2、政府必須全面公開財政信息

根據《財政透明度手冊》，政府提供的財政信息至少應包括預算信息、資產和負債信息以及各級政府的財務狀況等。其中預算信息涵蓋了所有的預算內和預算外活動，包括年度預算和預算執行情況、相關年度預算的比較信息、未來年度的預測情況和預算外資金的明細情況等。資產和負債信息主要是以資產負債表為載體，輔之以表外披露形式。政府應當在資產負債表內披露所有的資產（分為金融資產和非金融資產）和負債（即公共債務和其他負債），并進行分類披露。同時，政府應當對或有事項、稅收支出和準財政活動進行充分披露，在可能條件下予以計量并考慮在表內確認。另外，政府還必須編報各級政府的合并財務報告。總之，為了贏得公眾的信譽，政府應把實現“財政透明”作為一項法律義務，以法律條款規范財政信息提供的時間、頻率和公開方式等。

3、政府應公開其預算編制和決策程序，提供預算報告

根據公共財政理論，預算是各國政府財政政策的主要工具，因此，預算信息就成為“財政透明”的核心內容。《財政透明度手冊》之所以要求政府合理公布預算編制和決策程序，是源于有些預算過程的敏感性和公布過程中的附加成本問題。但是，為了使公眾對國家的政策目標、宏觀經濟框架以及財政風險能有所了解，為了體現信息提供的及時性和有效性，政府務必編制年度、半年度、季度和月度的預算報告，在預算執行過程中建立健全內部控制制度。同時，規范政府預算會計制度。國際貨幣基金組織建議采用權責發生制會計，在此基礎上提供現金流量表。權責發生制會計相對于收付實現制會計的優點是：能夠有效解決財政風險的評估和披露；預算項目的投入產出分析；政府財政狀況指標的計量等。可見，只有采取權責發生制會計才能全面反映政府的資產和負債，反映政府所有公共交易活動結果（如政府的拖欠款、被低估的實際財政赤字、應收未收的稅款拖欠等）。

4、政府應提供真實的財政數據

國際貨幣基金組織認為，保證財政數據的真實性應當通過達到高質量的數據標準和進行公開、獨立監督兩個方面來實施。達到數據質量標準主要包括對預算收支的準確預測、采用公認的會計標準、財政數據內部的交叉核對和與其他數據的協調，并通過內部有效的審計來實現。公開和獨立的監督是指國家審計機關的權威審計、專家認定監督和嚴格按照國家統計機關的統計數據核對，宏觀的財政數據必須通過微觀的會計系統產生。因此，國際貨幣基金組織建議各國政府參照《國際公共部門會計準則》編制政府會計和公共部門財務報告。

三、提升我國財政透明度的建議

通過以上分析不難總結出《財政透明度手冊》的指導思想：各國政府必須公布政府的結構及各部門之間的關系和各自的職能與責任范圍，以預算報告和財務報告形式全面、及時地向公眾提供包括預算信息在內的所有財政信息，并通過內部控制、獨立權威審計等確保公開信息和數據的真實性。這一目的的實現要通過建立微觀的會計系統，即全面統一的會計標準來反映政府的資產和負債、收入和支出，通過成本—效益核算原則，建立政府財政狀況指標和績效的評價指標體系，從而提高政府的工作效率。

1、轉變政府職能，創建一個全新的政府治理模式

根據《財政透明度手冊》要求和我國經濟體制改革的具體特征，必須重新進行政府職能的準確定位以及對政府管理經濟的方式進行戰略調整。在我國社會主義市場經濟建設過程中，政府到底應管什么、如何管、政府管理績效如何考評等等一系列問題，是轉變政府職能的關鍵。

《財政透明度手冊》中提出的遵循《1993年國民賬戶體系》對政府與政府職能的界定的建議值得我國參考。我們認為，政府改革的目標，就是要建立一個企業化、法治化、道德化、統一化和公開化的效率政府。

2、建立健全政府財務會計制度

國際貨幣基金組織認為：“所有的政府職能均為財務活動。”因此，必須建立完善的政府財務會計體系。與企業的經營性目的相比，政府的活動雖然不考慮盈利指標，但政府對財務資源的利用要受到有關法律、法規、合同、協議等來自外部的約束。也就是說，限定政府對財務資源的使用用途，保證政府財務資源的使用能有效地達到相應的公共目的（這構成政府的一個非常重要的受托責任）。我國當前政府財務會計制度建設的指導思想是：建立一整套完整的政府會計準則體系，以權責發生制為基礎，定期編報政府綜合財務報告，反映政府的各項資產、負債、收入、費用和現金流等信息，構建內部監督、社會監督和審計監督的“三位一體”式的財務監管體系，提高政府財務活動的透明度和效率。

3、建立科學的政府收支分類和管理體制

按照IM F的財政收入和支出的概念，收入是增加政府權益的交易，支出是減少政府權益的交易。基于這種概念，IMF按經濟的性質和功能劃分財政收支體系，這與我國現行的財政收支概念和收支劃分體系有很大的差別。比較來看，我國目前的財政收支分類體系存在著不規范、不統一問題，使得財政收支統計不能直接、清晰地反映政府收支活動，從而不利于加強財政分析，不利于提高財政透明度和財政決策的科學性、準確性。因此，有必要借鑒IMF的收支分類標準，完善我國現行的財政收支體系。另外，我國目前的政府收支管理體制直接影響政府的財務活動效率，這主要表現為：其一，稅收征收部門與財政支出部門的責任脫節，增大了政府資金的運用成本；其二，國庫管理的銀行代理制造成公共部門多重設置賬戶、財政資金分散付出等，嚴重影響了政府資金的運用率；其三，政府各部門的預算體制缺乏一個系統性的考核評估體系，各部門的“小算盤”形成大量的預算外“漏損”。有鑒于此，政府的收支管理體制必須改進，其目標是“責任制、透明度、預測能力和參與制”，即用法規明確規定政府各部門財政收支活動的職責，定期提供公正的財政收支信息，執行政府資金流的預測機制，形成公眾對財政收支活動的參與和監督。

4、構建我國財政支出績效的評價體制

財政支出績效的評價是指運用科學、規范的績效的評價方法，對照統一的評價標準，按照績效的內在原則，對財政支出行為過程及其效果進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。國際貨幣基金組織認為，對財政支出績效進行科學評價是政府加強宏觀管理、提高政府資金運營效率和增強公共支出效果的關鍵手段。我國目前財政支出的績效評價體制存在諸多問題：一是績效評價工作缺乏制度化、經常化，迄今尚未出臺全國統一的財政支出績效評價工作的法律法規，使得評價過程和結果約束乏力；二是缺乏權威綜合的管理機構，具體評價工作分散于各個管理部門，因而難以形成統一的標準；三是缺乏一整套科學、規范、合理的方法指標體系，評價內容側重合規性，而忽視效益性，評價工作只是表現出一般意義上的審計特征。這些問題的存在不僅使我國財政績效的評價工作遠遠落后于國際水平，而且影響了財政支出的透明度和效率。因此，我國必須借鑒國際貨幣基金組織關于財政支出績效的評價標準與體系，結合具體實際，進一步完善現有的績效評價制度。其中最關鍵的是建立績效評價的系列法規，明確執行評價的機構主體，加強與國際評價機構的合作，提高評價的效果。

四、結語

總之，國際貨幣基金組織關于財政透明度的要求雖然不具有強制力，但實際上對很多國家的財政制度改革提供了規范性建設意見，隨著全球經濟一體化的發展，這種建議逐漸形成國際性慣例。我國對外經濟的開放和參與國際競爭的要求，必須關注國際社會的信息需要，在財政制度改革過程中，盡可能地與國際通行的作法相協調，努力提高財政透明度，規范政府行為，從而提高公共治理效率。

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