地方立法的現(xiàn)狀、問題及其改進對策

張紅昌

一、地方立法的現(xiàn)狀

一個國家的法律規(guī)范不僅存在規(guī)范領域的差別，且往往在立法權(quán)限以及效力等級上也存在重大差異。尤其是對于中國這樣一個地域遼闊、民族眾多、實行經(jīng)濟特區(qū)等多種特殊政策發(fā)展模式的國家來說，除了制定適應全國（港、澳特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)除外）的憲法、法律、行政法規(guī)等法律規(guī)范之外，尚需要授權(quán)地方享有地方立法權(quán)。由此，地方立法機關得以因地制宜，在憲法、法律的框架和指導下制定出適應地方實際的法律規(guī)范，以更好地促進地方經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)的發(fā)展。

我國《憲法》《立法法》就對地方立法權(quán)限等問題作出了明確且細致的規(guī)定。例如《立法法》第二條指出，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用《立法法》。不僅如此，《立法法》第七十二條至七十九條對行使地方立法權(quán)的主體、范疇、程序等事項作出了具體規(guī)定，這些都成為地方立法機關行使立法權(quán)限、制定地方法律規(guī)范的直接依據(jù)。

依據(jù)《憲法》《立法法》等法律規(guī)范，我國各地方立法機關積極行使地方立法權(quán)，在促進地方社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展等方面取得了一系列重要成效。地方立法機關行使地方立法權(quán)、制定地方法律規(guī)范主要呈現(xiàn)以下幾個特征。

1.積極行使地方立法權(quán)、所制定的地方法律規(guī)范數(shù)量較多。

地方立法權(quán)的設立，意在于充分發(fā)揮地方立法機關的積極性和能動性，緊密結(jié)合當?shù)貙嶋H，以制定科學有效的地方法律規(guī)范。并且，為了令地方立法權(quán)得以充分行使，《立法法》對地方立法主體、立法權(quán)限等方面都作出較為靈活、寬泛、相對簡便的規(guī)定。因而，地方立法權(quán)在權(quán)力行使等方面具有較大的靈活性，而且程序沒有類似于制定憲法、法律的嚴格性。有鑒于此，地方立法機關充分利用地方立法權(quán)制定了涵蓋社會生活各方面所需要的地方法律規(guī)范。從交通到稅收、從食品到水資源，地方法律規(guī)范都對此作出了相應的規(guī)定，呈現(xiàn)數(shù)量龐大的特點。故只要翻看各省、市、自治區(qū)所制定的地方法律規(guī)范，即可深切感受地方法律規(guī)范數(shù)量龐大的特點。

2.地方立法靈活性強。

設定地方立法權(quán)限的目的，在于地方得以根據(jù)授權(quán)制定出符合當?shù)貙嶋H的法律規(guī)范，能有針對性的促進不同地方的政治、經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)的發(fā)展。與憲法、法律、行政法規(guī)等國家層面的法律規(guī)范相比，地方立法權(quán)限以及地方法律規(guī)范的制定都具有很強的靈活性和適應性。正是基于此，各地方立法機關所制定出的地方法律規(guī)范不僅數(shù)量多，而且能夠以當?shù)氐膶嶋H情況為基礎，尤其是，地方立法權(quán)不僅包括普通的法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)，還包括特區(qū)立法權(quán)等特殊的地方立法權(quán)限，從而使部分地方立法機關能夠制定出各具特色的地方法律規(guī)范。甚至，現(xiàn)有地方法律規(guī)范的部分內(nèi)容能夠呈現(xiàn)出一定的新穎性和創(chuàng)造性。

3.地方立法權(quán)行使充分、為促進地方發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

《憲法》《立法法》所規(guī)定的地方立法權(quán)限范圍寬泛，不僅人民代表大會及其常委會可得作為地方立法機關享有地方立法權(quán)，而且政府等行政機關也可得制定規(guī)章等法律規(guī)范。尤其是，民族自治地方立法權(quán)、特區(qū)立法權(quán)不僅在《憲法》《立法法》等法律規(guī)范中得以明確，而且這些立法權(quán)也得到了充分的行使。例如海南在享有普通地方立法權(quán)的同時，作為民族聚居地、中國最大的經(jīng)濟特區(qū)還享有民族自治地方立法權(quán)和特區(qū)立法權(quán)。海南省人大及其常委等地方立法機關即緊密圍繞國際旅游島建設、民族發(fā)展等內(nèi)容制定了頗具特色的地方法律規(guī)范，在推進海南崛起、促進民族繁榮等方面都發(fā)揮了極其重要的作用。

二、地方立法的主要問題

地方立法權(quán)的設定及其行使所具有的積極功能毋庸置疑。不過，在地方立法權(quán)的行使中，也逐漸暴露出了一些問題，值得重視和反思。大體而言，當前地方立法的主要問題表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.部分地方立法盲目跟進。

如前所述，地方立法權(quán)的設定是為了充分發(fā)揮地方的積極性和能動性，以根據(jù)不同的現(xiàn)實情況采用不同的發(fā)展策略，從而促進各地區(qū)共同繁榮。不過，在地方立法權(quán)的實際行使中，出現(xiàn)了一些盲目跟進的現(xiàn)象。質(zhì)言之，在地方法律規(guī)范亦或規(guī)范條文的設置上，必要性論證顯得不夠充分亦或比較薄弱。當某地方立法機關制定了某項地方法律規(guī)范后，其他地方的立法機關也紛紛制定相同的法律規(guī)范。以電動車管理為例，當某地出臺禁止電動車行使的法律規(guī)范之后，其他地方也紛紛跟進，出臺類似的禁行規(guī)范。一個毋庸置疑的事實是，并非每個地方都適宜于出臺禁止電動車行使的法律規(guī)范，海口市擁有數(shù)量驚人的電動車即說明了電動車對于市民生活的重要性和便利性。因此，在地方立法的行使中，必須要深入思考、科學論證立法的必要性和緊迫性。只有確實存在立法必要性和緊迫性的場合，才能制定相應的地方法律規(guī)范。

2.部分地方立法質(zhì)量亟待提高。

在《憲法》《立法法》等法律規(guī)范的指導下，各立法機關制定了數(shù)量龐大的地方法律規(guī)范。這些法律規(guī)范數(shù)量固然龐大，但是立法質(zhì)量卻不盡如人意。細言之，首先，部分地方性法律規(guī)范存在簡單援引、生搬硬套的現(xiàn)象。質(zhì)言之，地方性立法應以本地區(qū)的客觀實際為中心，不能簡單地奉行“拿來主義”，隨意援引或任意拼湊。否則，其立法的合理性與科學性就會大打折扣。例如，為了保護海洋環(huán)境與海島資源，不少沿海省份都出臺了各自的地方海洋環(huán)境與海島保護規(guī)范。就現(xiàn)有的海洋環(huán)境與海島保護法律規(guī)范來看，即有幾個地方性立法主要內(nèi)容高度一致，僅僅是在適用地域等少數(shù)內(nèi)容上存在差別而已。其次，部分地方性立法超越了地方性立法的范疇，忽視甚或違背了地方性立法的科學性。雖然《憲法》《立法法》對地方立法權(quán)限、范疇等作出了明確的規(guī)定，但在地方立法權(quán)限的實際行使中，即有部分地方性立法超越了地方性立法的范疇。例如黑龍江省于2012年頒布的《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》明確指出，“氣候資源為國家所有”、“本條例所稱的氣候資源，是指能為人類活動所利用的風力風能、太陽能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源”。該條例一出臺，即飽受質(zhì)疑和批評。“果真如此，曬衣服也要經(jīng)過許可和審批嗎？”因此，在制定地方性法律規(guī)范的過程中，必須遵守立法規(guī)律，以確保所制定的地方法律規(guī)范具有科學性和合理性。

3.部分地方性法律規(guī)范的清理與修訂工作滯后。

地方性法律規(guī)范數(shù)量龐大，往往涵蓋了社會生活的多個方面。不過，就地方法律規(guī)范的現(xiàn)狀來看，不少地方立法機關往往過于重視制定法律規(guī)范，卻忽視了現(xiàn)有法律規(guī)范的清理工作，致使部分地方法律規(guī)范顯得有些雜亂，甚至會導致部分地方法律規(guī)范出現(xiàn)內(nèi)容和適用上的沖突。從應然的立場來看，一部人不可能服從或無法依循的法律是無效的，并且不算是法律，因為人們不可能服從前后矛盾的規(guī)則或依其行事。不僅如此，不少地方性法律規(guī)范的修改工作嚴重滯后。依據(jù)《憲法》《立法法》等法律規(guī)范，地方性立法必須在法定授權(quán)的框架下來展開，且所制定的地方性法律規(guī)范必須符合《憲法》等基本法律的精神。依此，在《憲法》等基本法律規(guī)范作出了修改的情形之下，地方性法律規(guī)范必須及時作出相應的修改或者調(diào)整。然而，部分地方性規(guī)范在《憲法》等基本法律規(guī)范作出了修改之后，依然“巋然不動”，沒有及時作出修改或調(diào)整，如此則難免會造成法律規(guī)范適用上的沖突和尷尬。

4.地方立法程序的規(guī)范性沒有受到應有重視。

相對于《憲法》等基本法律規(guī)范而言，地方性立法不僅具有極大的靈活性，而且程序更為簡潔。不過，說其“程序更為簡潔”只是相對國家立法權(quán)而言，并非意味地方性立法程序可有可無、并不重要。然而，在地方性立法權(quán)的行使中，立法程序的規(guī)范性并沒有受到應有的重視。從立法的基本原理出發(fā)，一個法律規(guī)范的出臺，要經(jīng)過一個比較嚴格且審慎的程序，例如必要性論證、草案起草、征求意見、表決等嚴格的程序和流程。但是部分地方性法律規(guī)范的制定和出臺，許多重要步驟都被簡化。尤其是，部分地方立法權(quán)的行使顯得頗為恣意。這些不規(guī)范、不合法的立法程序不僅有損地方法律規(guī)范制定的嚴肅性和科學性，而且對地方立法國家機關尤其是地方立法機關的公信力造成嚴重損害。

三、地方立法的改進對策

正如美國著名法學家伯爾曼在《法律與宗教》一書中所言，“法律必須要被信仰，否則它將形同虛設”。尤其是，當前依法治國已經(jīng)成為中國特色社會主義建設的重要目標和內(nèi)容。其中，立法工作尤其是地方性立法的重要性已經(jīng)在黨的十八屆四中全會中被明確指出。鑒于此，做好地方性立法工作已成為當前社會發(fā)展中的重要且迫切的任務。針對地方立法工作中所存在的相關問題，需要采取有針對性的措施，以加以提高和改進。

1.加強地方立法的必要性論證。

地方立法權(quán)是國家整體立法權(quán)的重要組成部分，其行使需要尊重立法活動的嚴肅性和科學性。針對部分地方立法所存在的盲目跟進的問題，需要在今后的地方性立法活動中注重立法的必要性論證。質(zhì)言之，只有確實需要制定地方立法的領域和范疇，才制定相應的地方性法律規(guī)范。反而言之，倘若現(xiàn)有的法律規(guī)范能夠有效解決本地區(qū)的實際問題，則沒有必要盲目跟進。我們一定要為法律找到一個較好的根據(jù)。在地方立法必要性的論證中，不僅要充分論證立法必要性的積極成分，而且也要重點論證其消極成分，對制定地方性法律規(guī)范的不必要性作出科學細致科學的評估。

2.努力提高地方立法的質(zhì)量。

立法作為牽涉公民權(quán)利和義務的重要規(guī)范，無疑在制定內(nèi)容上必須體現(xiàn)科學性和合理性。《立法法》第六條即明確指出，立法應當從實際出發(fā)，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和全面神話改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務、國家機關的權(quán)力與責任。就地方立法工作而言，倘若所制定的地方法律規(guī)范不符合科學性、合理性的要求，不僅其適用效果會大打折扣，而且也會減少乃至喪失民眾的信仰。質(zhì)言之，法律的威力不僅只是來源于執(zhí)法人的嚴厲，而更多的是來源于法律本身制定得很明智。因此，為了提高地方立法質(zhì)量，需要做好以下幾個方面。首先，法律的生命在于運用，而非具體的條條框框。因此，在制定法律規(guī)范的過程中，必須重視實際調(diào)研和分析，而非機械援引和照搬。縱觀法律的形成過程，我們不難發(fā)現(xiàn)，法律不僅源于習慣，而且發(fā)展于習慣。法律規(guī)范在很大程度上都是對經(jīng)驗內(nèi)容的指稱。鑒于此，在地方性法律規(guī)范的制定過程中，必須深入挖掘社會生活中的地方習慣等“本土因素”。尤其是，社會生活中形成的習慣和慣例仍然起到重要作用，甚至是法治的不可或缺的組成部分。在制定法律規(guī)范的過程中，一定要重視實踐調(diào)查和實證分析。我們要建立在自己社會行之有效的法律制度，必須認識自己的社會現(xiàn)實，用自己的大腦物化出自己的法律。只有基于自己社會實際，才能獲得真正有活力、有實際效力的憲法和法律。司法實踐中為什么有很多精心制定的法律規(guī)范在實踐中，不能得到很好的運用呢？其原因就在于，所制定的法律規(guī)范沒有深入切合實際，所以不能科學反應實際。因為，法律的信仰和實踐又總是與這個社會獨特的經(jīng)驗、獨特的歷史緊密聯(lián)系在一起的。

3.做好法律的清理與修訂工作。

地方立法機關不僅要充分行使地方立法權(quán)，制定出社會發(fā)展需要的地方性法規(guī)，而且也要重視現(xiàn)有地方性法律規(guī)范的清理工作。針對地方立法機關多注重立法工作，忽視清理工作的現(xiàn)狀，建議地方立法機關定期開展對地方性法律規(guī)范的清理工作，將“廢舊”的地方性法律規(guī)范予以清除，以增強地方法律規(guī)范的規(guī)范效果。與此同時，地方性法律規(guī)范必須與《憲法》等法律規(guī)范保持統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，不能出現(xiàn)相沖突和矛盾。在處于上層位階的法律規(guī)范已經(jīng)作了相應修改等變化的情況之下，地方立法機關也應及時依法對相關地方法律規(guī)范作出修改或者調(diào)整，以確保國家的法律體系得以保持完整。

4.重視和規(guī)范地方性法律規(guī)范的立法程序。

在地方立法權(quán)的行使中，應嚴格遵守法定的立法程序，不能忽略或隨意簡化。尤其是，需要轉(zhuǎn)變將立法作為工具恣意使用的觀念，對法律規(guī)范與立法工作應樹立敬畏之心。法律不應只圖方便；它應當致力于培養(yǎng)所有有關人員——當事人、旁觀者和公眾——的法律情感。具體而言，在制定地方法律規(guī)范之前，需要對制定該地方法律規(guī)范的必要性進行充分論證，只有確實存在立法必要的，才可以制定地方法律規(guī)范。尤其是，對地方法律規(guī)范的制定，需要詳細論證、科學規(guī)劃，反對恣意性立法和突擊式立法。與此同時，立法者的首要任務是使法律符合公意。因此，在制定地方規(guī)范的過程中，需要充分發(fā)揮多階層、多方面的力量。尤其是，需要充分聽取本地區(qū)不同群體、不同黨派、不同階層的意見和建議，以使所制定出來的地方性法律規(guī)范能夠具有較強的適應性。

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